法庭之友陈述在WTO争端解决机制中的可接受性(2)

作者:陈立虎 来源:中国论文下载中心 发布时间:2007-6-10 16:29:55 点击数:
导读: 然而,该案的上诉机构虽然在其裁决报告中推翻了专家组在法庭之友陈述这个问题上的决定,但其未曾言及自己是否也有同样的裁量权。上诉机构在承认专家组有权接受法庭之友陈述的同时,也只接受并考虑美国政府自己已经接…

     然而,该案的上诉机构虽然在其裁决报告中推翻了专家组在法庭之友陈述这个问题上的决定,但其未曾言及自己是否也有同样的裁量权。上诉机构在承认专家组有权接受法庭之友陈述的同时,也只接受并考虑美国政府自己已经接受的法庭之友陈述。上诉机构还就此指出,当这些陈述作为争端一方提交的政府文件的附件时,它们就成为当事方文件的不可分割的一部分。(US-Shrimp Appellate Report para8-9)这样一来,我们可以看出,“海虾案”中的专家组和上诉机构均未直接接受非政府组织提交的法庭之友陈述。

  上诉机构在“海虾案”中对于法庭之友陈述的态度在WTO成员方之间引起了轩然大波,但争端解决机构在接纳法庭之友陈述的道路上继续前行。

  在著名的1999年“钢铁案”进入专家组程序时,美国钢铁协会(一个非政府组织)向专家组提交了一份法庭之友陈述。专家组以材料提交太迟为由,决定不接受这份陈述。在该案的上诉阶段,美国钢铁协会和北美特殊钢联合会向上诉机构提出了旨在支持美国论点的法庭之友陈述。

  上诉机构指出,虽然DSU未特别授权其接受和考虑法庭之友陈述,但DSU和《上诉审查程序》亦未明文禁止其接受和考虑此类陈述。根据DSU第17条第9款和《上诉审查程序》第16(1)项的规定,上诉机构认定其无接受非成员方提交的陈述的义务,但有在上诉程序中决定是否接受和考虑相关的和有用的信息的权利。不过,上诉机构最后的结论是:就该钢铁案而言,上诉机构在做出裁决之际无需考虑其接受的法庭之友陈述。(这两份法庭之友陈述所提出的观点与美国的主张无异,只是一种支持。)该案表明,法庭之友陈述进一步得到了重视,一方面,提交的方式更为灵活,不必附属于争端当事方所提交的上诉材料;另一方面,法庭之友的主体范围也更为宽泛,从过去的环境组织扩大到有影响的商业团体。

  继钢铁案之后,上诉机构对法庭之友陈述问题的态度在1998年石棉案中再次受到关注。此案的专家组共收到五份法庭之友陈述,但其中一份提交时间过迟,有两份陈述与争端毫不相关。所以,专家组只接受和考虑了被欧盟纳入其官方材料之中的那两份陈述。在上诉程序中,上诉机构不仅坚持其有权接受法庭之友陈述的立场和观点,而且根据《上诉审查程序》第16条(1)项颁布了接受法庭之友陈述的《补充程序规则》。上诉庭的三名成员明确指出,该《补充程序规则》仅适用于此次上诉审查,它不是《上诉审查程序》的补充条款。按此规则,争端当事方和第三方以外的任何自然人和法人(如要提交法庭之友陈述)必须向上诉机构上呈提交陈述的申请书。在申请书获得批准之前不得提交法庭之友陈述。《补充程序规则》要求申请书应载明申请人的详细情况、活动、成员资格、申请人与正在进行的程序间的利害关系、申请人与争端任何一方或第三方的关系、争端当事方或第三方在申请人准备本申请书或拟提交的法庭之友陈述过程中给予申请人的财力资助、申请人将在陈述中涉及的具体的法律问题、申请人将在哪些方面为争端解决而作的贡献是依争端各方或第三方业已提供的材料所不能及的(这可能是申请人最难提供的)。(见《补充程序规则》第3条(f)项。)与此同时,该规则也就法庭之友陈述的页数限制、提交的最后期限和陈述的形式提出了要求。《补充程序规则》还规定,上诉机构允许提交陈述并不意味着上诉机构会在其裁决报告中提及该陈述所表达的法律观点。(见《补充程序规则》第5条。)本案上诉机构共接收了十七份提交法庭之友陈述的申请书,上诉机构最后还是拒绝了所有的申请。理由是,这些申请书均未充分满足《补充程序规则》第三条的要求。石棉案中的法庭之友包括环境非政府组织、商业非政府组织、健康非政府组织和学术团体。1999年1月的美国《版权法》案又一次将法庭之友的主体范围扩大到艺术非政府组织。

  三、法庭之友陈述在WTO争端解决机制中的可接受性的分析法庭之友陈述在实践中虽然已被DSB以行使自由裁量权的名义所接受,但在WTO法律制度中仍然是一个空白。不同的WTO成员方对此有不同的主张。此外,理论界的观点也不一致,他们或同意实践中的做法,或者表示反对。支持WTO争端解决机制接受法庭之友陈述的基本理由是:(1)伴随科学技术和社会经济发展,司法机关受理的案件越来越复杂,WTO争端解决机制所面临的贸易争端尤其如此,这些争端不单纯是贸易争端,还与环境法、竞争法和劳工法以及知识产权有关。专家组和上诉机构的成员不可能成为所有领域的专家,不应只从当事人和第三方接受材料,应该吸纳各个来源的信息,从而尽可能全面地考虑案情并做出合理的裁决。(2)作为争议案件的当事方,WTO的成员在其提交的争讼材料中,由于受到知识上的原因以及国内政治压力或政策考虑,对于一些事实和法律理由往往不能或者不愿提出来。而法庭之友可以对争讼事项提出补充性的或者更为丰富的材料、更为广阔的视野和更为深入的分析。(3)DSU第13条中“寻求信息”一词应当解释为允许“被动寻求”信息。(4)DSU第17条第9款授予上诉机构采取任何不与DSU规则本身和DSU第3条第4款所涉及的协定相冲突的规则。《上诉审查程序》第16条第1款允许上诉机构在遇到《上诉审查程序》没有涉及到的程序问题时,逐案建立特别的程序。这为法庭之友陈述的接受提供了立法依据。(5)即便从DSU第17条第9款不能推断出可以接受法庭之友陈述,上诉机构使命本身也应当包括了允许其接受法庭之友陈述的权力。(DSU第17条第10项规定,上诉机构报告应在争端各方不在场的情况下,按照提供的信息和所作的陈述起草。)(6)是否接受法庭之友陈述完全属于专家组和上诉机构自由裁量的事项,允许提交法庭之友陈述并没有改变WTO成员方的权利,没有授予非成员方作为WTO成员方的资格。反对派则认为:(1)大多数非政府组织来自发达国家,少数来自发展中国家的非政府组织也受到来自发达国家的相应机构的资助。

  允许接受法庭之友陈述,发达国家在WTO体制内,特别是在争端解决程序中会获得更多的权利,处于更为有利的地位。(2)允许提交法庭之友陈述可能改变WTO作为政府间国际组织的性质。(3)乌拉圭谈判中已经排除了对于非政府组织的这种开放形式。DSU未规定法庭之友陈述并非刻意要留下一个由断案机构填补的空白。DSU文件中并没有出现法庭之友一词,这说明法庭之友提交的信息不能通过对第13条的广义解释被引进。上诉机构对第13条的扩大解释是错误的。今后推翻上诉机构的这种解释也不是没有可能的,因为WTO争端解决机制并没有确立遵循先例的原则。(4)争端解决机构并无固有的权力来采取接受法庭之友陈述的程序。是否允许法庭之友陈述应当通过WTO成员方来解决,而不是由断案机构来解决。允许法庭之友陈述就打破了争端解决机制精心设计的当事方之间的平衡,由此产生的结果是难以预测的。除上述理由外,反对派还指出,法庭之友陈述(尤其是在陈述带有偏见时)可能引起大量的额外工作。(关于是否接受和考虑法庭之友陈述的具体讨论,详见GEORGE CUmbricht, A‘Amicus Suriae Briefs’on Amicus Curiae Briefs at the WTO, Journal of International Economic Law(2001),pp783-787)

  应该说,支持派和反对派的说法都有一定的道理,但目前哪一方都不能完全说服对方。本文作者认为,从多个角度考虑问题,让法庭之友陈述进入DSB的程序是有必要的。

  经济全球化已成为不可逆转的大趋势。它不仅给世界带来新的财富新的面貌,同时也给各国治理自己的国家和全球治理提出了许多新课题和新挑战。

  全球化时代人们的要求与政府和政府间国际组织能够提供的服务之间有了越来越大的差距。在政治民主化、决策透明化和权利社会化的当代世界,非政府组织有能力来填补这个缺位。实际上,非政府组织在许多国内和国际事务中已经发挥建设性作用。

  非政府组织不仅可以向WTO机构提供信息,还可以为WTO法律的完善和发展尽力,并帮助WTO就与贸易有关的问题教育公众。当决策程序给予非政府组织发言权时,非政府组织就不太可能与WTO对立,在他们的愿望未达到时也是如此。WTO法律条款允许非政府组织的介入,(例如,《WTO协定》第5条规定,总理事会可就与涉及WTO有关事项的非政府组织进行磋商和合作做出适当安排。)但只是让其非常浅层次地参与。如果为非政府组织提供更多的机会,可能提高公众对WTO的理解和支持。如果DSB能接受法庭之友陈述,可能高WTO争端解决程序的合法性和裁决被接受的程度。

  现在发达国家和发展中国家都有非政府组织,这是不争的事实。

  发达国家的非政府组织的确多于发展中国家,但它们并非完全赞同发达国家政府的立场。

  依DSU第13条第2款,专家组可以主动寻求专家审查小组分析问题做出专业角度的咨询性报告,但这并不因此使专家审查小组及其成员获得WTO成员方的地位。而未经寻求提供信息所涉及的法庭之友更不会因此获得WTO成员方地位。作者不认为接受法庭之友陈述会改变WTO的政府间国际组织的性质。二十世纪八十年代初,世界银行就设立了非政府组织与世界银行联席委员会,由世界银行的高级官员与26个非政府组织的领导人组成,每年在华盛顿开会,讨论双方关心的问题。联合国成立之后,其经社理事会专门设立了非政府组织委员会,负责审批、接纳那些有代表性、国际性并能对联合国工作做出贡献的非政府组织,认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。然而,这些并没有改变世界银行和联合国等政府间国际组织的性质。至于接受法庭之友陈述会加大DSB的工作量倒是一个实际问题,我们可以通过改专家组为常设机构和运作规范化来解决。而且,程序的公开公正合理显然比工作量问题更重要。

  在肯定法庭之友陈述在WTO争端解决机制中的可接受性之后,我们要指出的是,法庭之友陈述应在专家组程序中提交,上诉机构不宜接受法庭之友陈述。上诉机构的七名成员已经面临着明显多于起初预见的工作,允许非政府组织向其提交法庭之友陈述定会大大增加它的工作负担。法庭之友陈述如能交给专家组,可以保证上诉机构有充分的精力审查专家组的法律分析,从而提高裁决的公正合理性。如果非政府组织在较早的专家组程序中提出它们的材料和观点,当事方和专家组可以更加全面地考虑所有有关的材料也可以避免关于法庭之友陈述是有关事实问题还是涉及法律问题的纷争所带来的麻烦。按照DSU的规定,(见DSU第17条第4项。)没有参加专家组程序的第三方是不能参加到上诉程序之中的。如果允许非政府组织在上诉程序中提交法庭之友陈述,就会使非政府组织处于比WTO成员方更为优越的地位。WTO的上诉审查程序具有普通法上诉程序的所有特征,它不考虑新的事实和主张。在这个层面上,允许一方当事人提出新的论点是不公正的,因为这实质上剥夺了另一方当事人的上诉权。因此,应当排除在上诉程序中的法庭之友陈述。上诉机构审查案件必须基于在专家组程序中已提交的材料和专家组的决定。

  在实践中,专家组和上诉机构既接受过也拒绝过法庭之友陈述,未形成稳定而统一的做法。为减少使用法庭之友陈述的不确定性,增加可预测性并确保正当程序,有必要制定一套关于非政府组织提交法庭之友陈述的规则。使用法庭之友陈述必须遵循的基本原则包括:提交和接受法庭之友陈述应当透明(包括陈述内容公开和专家组名单公开);使用法庭之友陈述不得增加WTO成员方的权利和义务;贯彻WTO的贸易自由化、可持续发展和确保发展中国家相应的贸易份额等原则。接受和考虑法庭之友陈述时,在实体方面可以从四个方面衡量,即公共性、代表性、专门性和相关性。公共性即法庭之友陈述应当以公共利益为导向,并且与案件的处理结果没有直接的经济利益关系。如此一来,具有纯粹商业利益的非政府组织(如发达国家的跨国公司)所提交的法庭之友陈述可以不予接受,以避免司法游说的出现。代表性指法庭之友可代表广大地区人口的观点,代表的领域可以是发展、健康、环境和其他公共利益方面。这有助于维护裁决的合法性。专门性指法庭之友或其成员应是相关领域的专家,有专门知识,能帮助专家组做出高质量的裁决。为防止法庭之友陈述不适当地增加争端解决机构的负担,法庭之友需要提出当事方和第三方没有提出的证据和论点。在所提交的信息与案件有关联时,法庭之友陈述会被接受;当它与案件毫不相关或只是重复当事方提交的信息时,会被拒绝。这就是相关性的内涵。为促进专家组工作的规范化和高效率,亦应当设置提交法庭之友陈述的程序性标准。从理想的角度来看,法庭之友陈述应当在专家组第一次会议之前提交。意欲提交法庭之友陈述的非政府组织,应先行呈送申请书。申请书未获批准,就不得提交法庭之友陈述。为了保证透明度,法庭之友在向专家组送交陈述的同时,应将他们的陈述送交争端的所有当事方。申请书和法庭之友陈述应有篇幅限制、内含项目和格式要求(可参照美国和DSB的实践规定)。WTO的官方语言只有英语、法语和西班牙语三种,若法庭之友陈述以其他语言提交,必须提供三种官方语言的翻译文本。至于口头的法庭之友陈述,虑及准确性难以把握并可能影响专家组工作的效率,一般不宜接受,除非专家组特别许可。

  那么,关于法庭之友陈述的这套规则由谁来制定呢从WTO体制来看,由总理事会来完成这项工作比较适当。DSU中并不存在对专家组建立程序规则的授权,对上诉机构的授权也仅仅是一个对个案适用的程序规则。关于法庭之友陈述的规则基本上是程序规则,而且属于DSU的下位法,似乎不宜由部长会议制定。《WTO协定》第4条也明确规定,总理事会应酌情召开会议,履行DSU规定的争端解决机构的职责。争端解决机构可有自己的主席,并制定其认为履行这些职责所必需的规则。

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