中国城建投资“国退民进”？

受世行邀请，笔者近期参与了在重庆举办的城市基础设施建设投融资研讨会。世界银行集团独立评估局及高级副行长托马斯表示，以地方政府控股的城投集团作为运作平台，是中国独一无二的基础设施融资模式，但在当前的金融危机之下，也是中国城投集团模式（以下简称城投）做出必要改进的时机。笔者很认同托马斯这一看法，城投这个政府市场的结合体，尽管极大的推动了中国城市化进程，且今有勇进之势，但这种发展模式是到了反思的时刻了。

20世纪90年代初，中国各地方政府要大力搞城市基础设施建设，但缺钱。根据中国当时的《预算法》（包括现在），地方政府不得发行地方债券。不能直接从市场借贷，地方政府就组建城投公司，将基础设施建设纳入到公司化的操作模式之中。应运而生的城投是政府和市场的“结合体”，兼具政府和市场的功能。按照财政部科研所刘尚希的说法，城投是脚在市场，脑袋在政府。

在发展为要的大旗下，城投的扩张既迎合了地方领导人的政绩需要，又提供了权力寻租空间，发展势头迅猛。在过去的30年里，1994年之前城市建设的变化并不大，后来才慢慢受到重视并加速。目前，全国有360家左右的城投公司。

但这里面存在很多问题，造成很多财政的债务包袱。尤其在当前全球金融危机之下，中国地方政府的市场借贷受到严峻的考验。不管是从地方政府的可持续发展，还是公民呼吁政府财政透明度的要求来看，都需要城投操作加大透明度。而厘清城投和地方政府的关系更是事关政企分开的关键问题。

城市基础设施具有极强的公共性和服务性特征，一般由政府提供。但要厘清一个问题，提供不意味着生产。但在过去的城市化中，公共物品几乎都由地方政府组织人马大搞生产，而城投公司就是政府搞基础设施建设的得力“马仔”。

在城市化刚启动的时候，民间也没多少钱，那时靠政府推动是可以理解的。但现在民间拥有大量财富的时候，民间资本也想参与更多的社会性投资。但在基础设施建设领域，社会资本想参与却难于参与，也不敢轻易的与政府竞争。政府和企业之间存在严重的信息不对称。很多城建项目属于封闭式运作，极度缺乏透明度。在一个缺乏信息透明的项目过程，很难想象能有任何公正的市场竞争出现。在城建设施项目上，正是地方政府近水楼台先得月，基本也就拥有了定价权，但这个过程中，市场对资源配置的基础性作用远未能发挥。

在此次研讨会上，刘尚希认为需要重新考量城投的定位。其一是功能定位。城投到底是政府另外一个“钱袋子”，为政府融资，抑或投资、建设，还是经营、代理等功能。二是法律定位，城投与政府的责权关系纠缠不清，需要厘清；三是管理定位，是纳入公共管理，还是市场监管。

笔者以为，厘清城投定位的过程，其实也是对政府职能重新认识的过程。在中国特殊的转轨时期，政府，尤其是地方政府兼具至少三重角色，一是社会管理者，二是市场管制着，三是企业所有者。第三种角色很隐蔽，其目标很大部分就是由城投完成的。这种权责不明，公私不明，定位不清不楚，为贪污腐败、权钱交易提供了大量的机会。在地方政府的角色扮演上，应当坚决的要求，政府从企业所有者的角色退出。基础设施完全可以部分交由私营企业去生产，也可以由非政府组织完成，而政府在此过程最重要的职能则是授权和监督。

而国外城建的经验也是如此，加大私人投资基本就是共识。要拓展民间融资渠道，让更多的民营资本参与到基础设施的建设投资中来，比较通行的方式是BOT（即指政府授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许收费，特许权期限届满，设施无偿移交给政府。）、BOO（build—own—operate，即建设—拥有—经营。项目一旦建成，项目公司对其拥有所有权，当地政府只是购买项目服务）等方式。

联合国欧洲经济委员会早在1996年就成立了BOT专家组，为在中东欧的项目提供融资技术支持。中国正处在经济转轨时期，对资本有着很大的需求。在民间资本日益丰裕的现实情况下，采用私人融资不仅是一种短期的政策选择，更应当成为国家发展战略的重大转变。

引入私人资本的好处很明显，不仅能够分摊政府风险，而且也将有力的促使政府部门权责明晰。政府逐渐退出一线的生产性领域，减少与民争利，既达到了多样化生产效果分摊风险，而又符合中国政府近年来向着服务性政府目标的实现。

而风险并非只是一个经济概念，在中国特色的转型之路上，这种模式潜藏着政治风险。快速城市化以来，最重要的两项资源在中国正不断的资本化。其一是土地，这一点被很多学者所分析，不再赘言。其二就是政府信誉的资本化。政府借钱抵押的就是政府的信誉。信誉对个人企业来说是一种资源，对于政府而言更是一项巨大的无形资产。而在过去的发展道路上，中国地方政府把信誉资本化挥洒得淋漓尽致。城市化中的收益，大都进入了地方政府的口袋，而其中制造的诸多风险，却直接转嫁给了中央政府。对于地方政府而言，有着极大的收益，却不必承担什么风险，所以地方政府推动城市化有着无穷的兴趣。但地方政府的这种激进做法，日益消耗着政府的信誉度。要改变这种风险收益极不对称的现实，涉及到中国纵向权力分配。这需要中国日益调整纵向财权、事权的分配机制。

而要避免地方政府过度的消耗信誉度，除了中央政府的有意引导外，还要力促有效的公众参与。而公众参与的一个必要前提就是提高透明度。只有城投提高透明度才能谈得上公众参与。令人遗憾的是，很多地方政府的公共项目，从一开始都没有公民的参与。

有学者曾呼吁借鉴发达国家经验，彻底消解公司化模式。发达国家地方政府小，基础设施也相对完善。而处于转轨期的中国，离不开政府的推动力量，完全走小政府模式似不现实。为应对金融危机，中国似乎又将掀起新一轮基础建设浪潮。这是一个重大的决策，也是一个充满风险的决策。无论如何，严峻的社会现实，已经需要中国政府在避免与民争利的同时，还要还权于民。

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