做好法律顾问工作的想法和建议

    随着经济转轨、社会转型，政府管理职能和管理方式的转变，行政决策中涉法事项越来越多，急需提高行政决策法治化水平，发挥法律手段在经济和社会事务中的作用。合肥市政府近几年来，高度重视依法行政工作。市政府自2004年建立法律顾问制度以来，充分发挥政府法律顾问的作用，认真听取法律顾问在立法、行政执法、行政复议、行政诉讼、信访接待以及重大决策过程中所涉及的法律问题方面的咨询意见和建议，促进了政府工作的规范化、法制化。建立政府法律顾问制度，是合肥市政府转变职能、推进依法行政的一项重要手段。

     政府对依法行政的重视是法律顾问发挥作用的前提条件。作为政府聘任的法律顾问，如何更好地为政府服务，也需要发挥自己的主观能动性。我认为以下几点是重要的：严格依法办事。就是用自己的法律知识为政府服务，在法律的框架下规范政府行为。政府的行为并非天然的或完全的合乎法律规定，在有些时候和有些情况下政府也有可能违法。法律是人民利益的集中体现，政府如果违法就会既损害人民利益，又损害政府威信。法律顾问的职责就是在自己的工作范围内提醒政府的行政行为必须依法进行，用政府的依法行政保障公民的合法权益。直接的目的是为政府负责，根本的目的是为人民的利益负责。而依法行政，实现“行政”与“依法”的统一，则是实现为政府负责和为人民的利益负责二者统一的基础。

    坚持公正。法律的权威、政府的公信，都离不开公正这个基础。政府在理论上是全体公民的政府，公正是其行使权力以及得到公民支持和认可的前提，法律顾问是为政府服务的，但这种服务必须建立在公正的基础之上，要有公正心。无论是为政府的重大决策提供法律意见，还是为政府起草或者论证规范性文件，或是参与处理涉及政府的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷等，都必须坚持公正，只有公正才符合法治的精神，才能经得起时间的检验，才不会为将来留下隐患和后遗症。坚持公正原则，体现负责精神，这既是法律顾问的道德自律，也是政府对其所聘请的法律顾问的必然要求。

    注重方法。法律顾问既是为政府聘请的法律顾问，又是普通市民，他们在为政府服务的同时也在为社会服务。法律顾问们有自己的专业、自己的工作、自己观察问题的独特视角、有一定的独立性，而这些特点也是政府所需要的。在面对政府时，我们应当把自己的专业知识、自己作为政府聘请的法律顾问和自己作为市民的所思所想提供给政府，让政府决策时参考，使政府的行为做到合法、合理；当我们面对行政相对人和普通老百姓时，则要注重维护政府的形象和权威，用自己的专业知识做好相应的宣传、教育、解释工作。这是法律顾问的职责。

　　经过各方面的工作，市政府所属部门也开始建立了法律顾问制度。政府的法律顾问和政府所属部门的法律顾问是一支高素质的法律人才队伍，把这支队伍加以适当整合，就有可能发挥更大的作用。怎样整合？怎样搭建必要的平台？这里还有许多问题需要研究解决。但政府的法律顾问和政府所属部门的法律顾问都是为依法行政服务的，目的是一致的。整合这支力量需要必要的组织保障，应确定市法制办为牵头单位，整合的形式可以采取案例研讨、专题调研、法制讲座、诉讼代理等多种形式，这样，法律顾问们可以在各自为政府和其所属部门提供法律帮助的基础上，根据需要可以迅速形成整体合力，达到一加一大于二的效果，为政府提供更多、更好、更高效的服务。

    今年起我省将探索开展立法项目的成本效益分析，防止不计“后果”的立法行为发生。“如果只立法不评估效益，将导致立法徒具形式。法律制定出来是为了执行，如执行起来操作难度很大，就没有必要制定。”立法过程中需要投入大量的人力、物力，还有法律实施也有社会成本。

　　应尽可能减少制定成本高、实施成本高和监督成本高但社会效益差的“劣法”，提高政府立法质量。据悉，立法的成本效益分析分为三种，即立法前的成本分析、立法中的具体条文论证和立法后的效果评估。国家要求实行立法后的效果评估。

    法治社会中人们首先受到法律的保护，其次才受到法律的制约；法律在社会中处于至高无上的地位，并且可以得到有效地执行。法律的数量虽多，质量却不高，确切的说，我国的法律总体上看并不聪明，有些甚至可以算作"恶法"。我们目前的法治化应以"社会人"立法为主，关注"生态人"，不应一味追求"经济人"的立法目的，推进法治化的工作应从片面强调政府作用过渡到公众参与中去。

法治具有特定的价值基础和取向法治并不单纯表现为法律秩序，它的价值基础和取向至少包括：法律必须体现人民主权原则，必须是人民根本利益和共同意志的反映，并且是以维护和促进全体人民的综合利益为目标。法律必须承认、尊重和保护人民的权利和自由。法律面前人人平等。法律承认利益的多元化，对一切正当的利益施以无歧视性差别的保护。

    亚里士多德所崇尚的法治的含义是：一个国家要实行法治的话，必须制定有良好的法律，这是前提条件；其次，良好的法律必须得到全体人员的遵循，遵守法律是实行法治的关键。 “法治”已成为举世公认的最好的治国方略。由于法治思想的精深，许多论著都没有对“法治”直接进行定义，1959年在印度召开的国际法学家会议上通过的《德理宣言》把法治理论发展为以下三项原则：第一，根据法治原则，立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；第二，法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件；第三，司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。9月28日北京城铁西线正式开通，但运营仅仅一个月，行人翻跃护栏的事已超过百起，险情时有发生，列车也多次被迫紧急刹车，所造成的经济损失和给司机的心理压力是无须赘言的。为此，有报道称，地铁运营公司将加高城铁护栏，加派人手各处巡视，并通过各媒体呼吁广大市民不要翻跃护栏，但是效果会如何呢？我们难以乐观。

    城市的管理依靠的是一套规范化的管理手段，在城市中行人怎么走，汽车怎么停，摊位怎么摆，垃圾怎么丢，甚至是人说话声音的大小、时间，都有相应的规则加以规范和管理，绝不可能像在自家的场院里那样随心所欲、逍遥自在。规则建立的基础是对人自律性的不信任，它必须假设人都是魔鬼而非天使，所以规则与处罚是分不开的，违反了规则就要受到处罚，只有规则与处罚相结合才能维持城市基本的秩序和正常的运行。行人穿越铁路影响城铁的运行，仅靠地铁运营公司单方面的努力，凭借加高护栏、加强巡视、媒体呼吁、道德自律这些手段显然不行，必须要有规则管理，以及规则被真正严格地执行。

    这里首先就涉及到一个规则的制定问题，一个有生命力的，被执行得很好的规则，必须是“良法”，因此，它的制定不应该是某一管理部门单方面的事情，要经过各方，也包括被管理方，共同进行论证，证明是合理的、切实可行的，绝不能是某个人的心血来潮之作。我们现在城市管理中的一些心血来潮之作确实不少，不久前热闹一时的“个性化”车牌，之所以落了个不尴不尬的结果，原因之一只怕就在于制定规则的时候缺乏一个可行性论证，既然是“个性”车牌，其意必在于让人们充分张扬个性，可一见人们的个性“出了圈”，就急忙喊停，大概不能责怪领牌者胡闹，只能说明我们规则的制定者缺乏“个性”，没有想到事先应该给“个性”设定一个范围。就行人翻跃城铁护栏一事来看，显然不可能是人们简单的冒险行为，这么多人敢于在铁路中间上演“生死时速”总会是有原因的，尤其是出现这种情况最多的大钟寺一带，那里的交通设置确实有不合理的地方，以致行人穿越马路十分不便。如果在没有改变这种交通设置之前强行颁行法规，只怕违法者依然不会是少数，法律的目的在于惩罚少数人而不是多数人，多数人应该是法律模范的遵守者。固然“法不责众”不能说明多数人违法就是对的，但至少说明了既定的法律有不合理之处。所谓的论证就是要降低直至消灭法律的不合理之处，使多数人都能方便，且心甘情愿地遵守法律，使少数人的违法真正成为不可原谅的行为。

    规则被制定出来以后，严格执行是第一位的。制定了规则却执行得不好，或者不去执行，甚至或者公开“叫停”，或者不了了之，无声无息，都是对法律及法律制定者权威的极大损害，而最终动摇的是法治的基础和政府的公信力。法律能否被严格地执行固然要依赖于执法者良好的素质，但另一方面，它与法律的制定也有着一脉相承的联系，制定得不好的法律经不住实践的考验，最后也只能不了了之；只有制定得好的法律才能够被人们的理性所接受，并自觉地遵守，这样的法律即使面对挑战，无论是来自权利的，还是来自权力的，都不会败下阵来。

    城市的规则管理就是要克服人管理的随意性，但是我们现在看到的很多事实是由于权力的集中和缺乏监督，使管理的随意性恰恰体现在了规则制定的随意性上。没有经过事先可行性论证，就仓促出台的规则除了体现权力的专横以外并没有什么实际的意义。