《公民權利和政治權利國際公約》與香港普選

    一．人權公約當前在香港的法律地位

    《公民權利和政治權利國際公約》是當今世界有關人權

保護的一個國際法核心文件，1966年12月16日在聯合國大會通過，1976年3月23日正式生效，迄今已有167個締約國。該公約在港英時期是适用于香港的，那是因爲英國正式簽署、批準了公約并聲明擴展适用于香港。不過，在中國對香港恢複行使主權後，香港對英國的條約依附關系不複存在，不能夠再以英國的聲明爲依據而主張公約在香港繼續适用了，在國際公約的加入與适用方面香港特區必須以中國的立場爲依歸。

香港回歸至今，中國雖已簽署但尚未批準該人權公約，還不是公約的當事國，不能說公約已經适用于中國，也不能說公約已适用于中國領土的一部分。因爲在中國尚未成爲締約國的情況下，作爲中國一部分的香港無法取得适用公約的法律地位。從法理上講，中國也不具有要求公約僅僅适用于自己部分領土的法律根據。因爲該公約第50條規定了加入公約的一個硬性條件：締約國必須在其全部領土上一律适用公約，不得有限制或例外。這就是說，公約不允許締約國隻在部分領土内适用，否則就不得加入。因此，且不說中國不可能違背此規定而成爲締約國，即便中國加入了公約，也不被允許該公約隻适用于香港特區。

    有必要指出，香港回歸後人權公約在香港的法律地位發生了明顯變化。在嚴格法律意義上，現階段不能說人權公約仍在香港繼續适用，而隻能說公約原已适用于香港的有關規定繼續有效。這一點至少有三個法律文件予以驗證，分别是《中英聯合聲明》附件一第13節第4段，《香港基本法》第39條，中國代表1997年6月20日緻聯合國秘書長的照會第2項第2段。中國在這三個文件中所承諾的都隻是人權公約的有關規定繼續有效，而不是公約的繼續适用。特别是中國照會附件二所列的中國尚不是當事方但可繼續适用于香港特區的國際多邊條約表中，明顯沒有将    《公民權利和政治權利國際公約》列入進來，這不是疏忽而是一種刻意安排。

不過，中國政府并不希望看到因回歸而影響香港居民原已享有的由人權公約保障的各項權利。爲了規避因中國不是締約國而無權主張公約在香港繼續發揮效力的技術障礙，中國政府采取了靈活變通的辦法，分别在中英聯合聲明、基本法以及遞交聯合國秘書長的照會中确認，承諾人權公約原已适用于香港的有關規定在香港回歸後繼續有效，從而找到了一個能夠保持人權公約在香港特區實際效力的辦法，解決了一大技術難題。應該說這是一個兩全其美、富于智慧的做法，是中國對條約法實踐的一個創新、對國際法發展的一個貢獻。這一做法不但爲英國政府接納配合，而且也得到國際社會的欣賞與默認。當然，需要強調指出的是，這裏所确認在香港回歸後繼續有效的不是整部公約而隻是公約的有關規定。

    二．涉及普選的公約第25條B款從來不具有在香港适用的法律效力

    1．英國對公約第25條B款保留的效力始終存在 

    英國政府在1976年遞交公約批準書并聲明延伸适用于香港時強調指出，對包括第25條B 款在内的6個條款予以保留，不在香港适用。

保留，是國際條約法上的一項制度，包括保留的提出、效力和撤銷。首先，締約方可以采取不爲條約所禁止的保留措施。據1969年《維也納條約法公約》第2條第1款（丁）項的規定，保留是爲了排除條約中某些規定對提出保留的締約方的約束力，即締約方對聲明保留的特定條款不承擔實施的義務。其次，該公約第22條第1款也明确規定，保留是可以撤回的，保留一經撤回，即失去對特定條款不予适用的效力。也就是說，隻有經由撤回才能中止保留的效力。一項保留如果未經正式撤回，當然繼續維持有關條款不予适用的效力。第三，保留的撤銷是有程序要求的。該公約第23條第4款規定，撤回保留，必須以書面爲之。按通常理解，撤回的提出者應當而且隻能是該保留的提出者，而不是它之外的任何别人; 而聲明撤回保留，應該提交正式的書面文件。

    自英國聲明公約适用于香港起到它撤出香港的前一日止，英國是有權利、有機會、甚至有理由撤回它對第25條B款的保留的，但是英國始終沒有這樣做。沒有證據表明英國已經撤回了它的保留，所以保留仍然有效。而由于英國實際上堅守了這一保留，在整個港英時期，有關普選的公約條款不具有在香港适用的法律效力。

    在尚未成爲公約締約國時，中國不具有對公約适用香港的保留問題表明立場的法律地位。但是中國政府尊重人權公約在香港回歸前的适用狀況，包括尊重英國爲香港做出相關保留的事實，恪守不增加也不減少在香港産生實際效力的公約條款的立場，實際上是默許和維持了英國保留的法律效力。中國承諾在香港回歸後繼續有效的人權公約有關規定顯然不包括英國保留的第25條B款，因此，這一條款在香港回歸後同樣不具有在香港适用的法律效力，更談不上作爲香港普選的國際法依據了。無論中國還是香港地區都不負有履行該條款的義務。至于這一保留的效力最終是否會取消以及何時取消，則将取決于中國政府的立場，隻能留待中國在其批準加入人權公約時做出正式的決定和聲明。

    2．人權事務委員會一般性評議無權改變保留的效力

    在談到人權公約的保留問題時，人們往往會提起“聯合國人權事務委員會”的一般性評議，因爲這些評議曾斷言香港立法局（會）選舉不符合公約第25條B款的規定，應予改進；且敦促香港實行普及平等的選舉，取消對上述條款的保留，等等。香港一些人士據此認爲人權事務委員會的評議已構成保留被取消的證據，或把它作爲取消保留的法律根據，還擡出“聯合國”旗号來标榜人權事務委員會的顯赫地位，看似理直氣壯，不可抗拒，其實經不起事實與法律的檢驗，在法理上站不住腳。

    首先，人權事務委員會固有的地位、性質和職能不具有改變締約國權利義務的權力。這裏有必要澄清一個事實，一些人常提到的“聯合國人權事務委員會”其實并不是聯合國的法定機構，不屬于聯合國組織系統，而隻是《公民權利和政治權利國際公約》下設的一個條約機構，不能随意被冠以“聯合國”的頭銜。聯合國明确設立有自己官方的人權機構，過去的名稱叫聯合國人權委員會，隸屬于經社理事會，現在則叫聯合國人權理事會，隸屬于大會，其職責範圍及于聯合國所有會員國。

    至于人權事務委員會，它是根據《公民權利和政治權利國際公約》第28條建立的旨在監督締約國履行公約義務的專家工作機構，職權範圍僅限于相關締約國。該委員會由若幹人權專家以個人身份參加組成，不代表任何國家和組織，不是政府間官方機構。同時，該委員會也不是司法機關，沒有被授權對當事國做出有拘束力的裁決；其審議結論是建議性質的，不具有改變締約國權利義務的法律效力。當然，也無權對保留在香港的效力問題做出任何實質性改變。

    其次，人權事務委員會的個别結論難以成立。根據在香港繼續有效的公約有關規定，人權事務委員會有權對香港的人權報告加以審議，有權對公約有關條款加以适當解釋，并做出一般性評議。當然，這些評議意見能否得到必要的尊重，取決于其本身是否符合事實、遵循法律。中國尚不是締約國，不存在對公約保留采取肯定或否定的問題。同時，公約第25條B款不屬于在香港适用的有關規定，不存在在公約框架内落實該條款的問題，評議的指責缺乏根據。該委員會不得忽略保留仍在香港發生效力的法律事實，無權越俎代庖去決定一個國家對公約保留的存廢态度，也無權要求中國和中國香港對保留采取特定立場。況且，僅僅具有建議性質的一般性評議遠不足以證明有關保留已被取消，更無法作爲保留必須取消的法律根據。坦率地說，人權事務委員會的一般性評議對香港是沒有拘束力的。這一點，香港政府政治及内地事務局發言人今年3月28日的講話已經表達得很清楚了，“聯合國公約監察機構（即人權事務委員會—作者注）所做的建議并非國際法律，故此并沒有法律拘束力，而是屬于規勸性質……我們與委員會在實施其個别建議方面或會略有分歧”。

    三．不存在有關普選模式的“國際标準”  

    一些人士在談到香港普選的具體模式時，總喜歡強調人權公約的“國際标準”，執意把“國際标準”淩駕于基本法有關規定之上。那麽究竟應該怎樣認識這種“國際标準”呢？

    首先，人權公約并沒有規定關于普選模式的“國際标準”。公約第25條B款載明：“在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉權必須普及而平等，選舉應以無記名投票法行之，以保證選民意志之自由表現”。衆所周知，這一段的核心内容強調的是選舉權的普及和平等，此即普選的基本原則。如果一定要說有什麽“國際标準”，普及平等原則就是國際标準。一個選舉隻要能夠體現普及和平等的原則，就可視爲達到了普選的國際标準，符合人權公約的要求。至于普選的具體實施方式，公約并未提出明确要求，更沒有硬性規定一種統一的“國際标準”，那不是該公約要做的事情。

    其次，聯合國有關選舉權的指引文件認同選舉模式的多樣性，否認存在固定、統一的選舉方法。1994年聯合國人權高專辦事處出版的《人權與選舉：選舉的法律、技術和人權手冊》明确指出：“聯合國有關選舉的人權标準性質甚爲廣泛，因此可透過多種政治制度而達至。聯合國在選舉方面提供協助，并非旨在将任何一個已有的政治模式強加于任何地方。相反，這是基于我們認同沒有一套政治制度或選舉方法适合所有人和所有國家。雖然用比較例子可以提供有用的指引，用以建立一個既适合國内需要、又能符合國際人權标準的民主政體。不過，就個别的司法管轄區而言，它們本身最佳的制度，最終都要在符合國際标準的框架内，因應人民的特别需要、訴求及曆史現實而制定出來”。這段引言不但确認了普選模式的多樣性特點，而且表明它所講的“國際标準”是特指人權國際标準而不是普選模式的國際标準。

第三，人權公約的實施方式由各國自行決定，不存在統一标準的問題。世界各國的情況千差萬别，國際公約在國内如何實施向來由各國國内法來确定。人權公約隻規定締約國在人權保護方面的國際義務，沒有也不可能規定各國實施公約的共同方式。實踐中公約允許各國自行采用符合本國具體情況的實施方式，在普選問題上公約100多個締約國的具體作法也的确是形式迥異、各有千秋的。

    按照香港實施國際條約的傳統做法，即便假定人權公約能夠繼續适用，該公約在法律位階上也不得超越香港的憲制性法律，在實施方式上也并非直接适用，而需要轉化爲本地法律才能發生效力，不存在産生國際标準至上的問題。基本法第39條特别指明，在香港繼續有效的公約有關規定，需要“通過香港特别行政區的法律予以實施”，明确排除了直接适用的可能，何以産生“國際标準”及其淩駕問題？更何況涉及普選的第25條B款本來就不具有在香港适用的法律效力，無法構成香港必須遵守的“國際标準”。現在一些人提出并堅持香港普選模式的“國際标準”，其用意不過是想借此将國際法淩駕于國内法之上，旨在用“國際标準”來壓低、抗拒基本法規定和人大常委會決定，争奪普選的主導權。

    四．香港普選的法律根據是基本法而不是人權公約

    1．基本法與人權公約在保障香港居民基本權利方面的一緻性

    作爲香港特區的憲制性法律，基本法高度重視和尊重香港居民的基本權利，專門辟出一章（第三章）來加以具體規定。如果把這一章的19個條款同人權公約第三編的22個實質性條款加以比較，不難發現，在保護公民（居民）的基本權利方面，二者難分軒轾，實質内容存在着高度的一緻性。盡管中國承諾在香港回歸後繼續有效的公約條款隻限于原已适用于香港的“有關規定”，不包括涉及普選的第25條B款，但這一立場決不表明中國排斥這一條款、反對在香港實行普選。恰恰相反，中國最高立法機關在制定基本法時，明确把因英國保留而不得在香港适用的這一條款的實質性内容寫入了基本法，對包括普選在内的香港民主發展進程做出了承諾和保障，标志着回歸前後香港政治的一個重大差異。

    2．基本法明确規定了香港實行普選的目标和原則

    英國統治香港150多年，未曾推行民主政治，香港居民真正享受民主權利，依法享有選舉權和被選舉權，還是從回歸後才開始。基本法第45條和第68條明确規定了行政長官和立法會議員最終達至普選産生的目标。全國人大常委會在其2007年的決定中又進一步明确，允許香港特區按照基本法規定的原則，分别在2017年及其後實行行政長官和立法會議員的普選。當前，香港普選進程正在按照基本法的規定有序推進。事實證明，是中國最高權力機關而不是别的什麽人、是基本法而不是人權公約，提出并規範着回歸後的香港普選。香港普選的法律根據隻能是作爲憲制性文件的基本法，而不是在香港沒有實施效力的公約條款。

現在有人抓住在香港沒有實施效力的公約條款不放，大做文章，卻置規定了香港普選的基本法于不顧，制造基本法與公約之間的對立，用人權公約來抗衡、壓制基本法，顯然不能認爲是一種尊重法律、尊重事實的做法，值得人們高度警惕。（2013年7月10日在香港大中華青年在線的演講）