德国选举制度暨政党提名制度之探讨

关键词：德国选举制度混合制政党比例代表制

本文将讨论德国的选举制度、政党候选人提名方式以及与之相关之党内民主问题。

壹、德国选举制度之特色

一般政治学者把选举制度区分为三类：多数决制、比例代表制和混合制。而德国的国会（本文所指称的国会为众议院Bundestag）选举采取的是混合制(Mischwahlsystem)，也就是以政党比例代表为制度设计的主要精神，即选党为主，但同时可以由选民直接选出代表选区利益的选区议员，有人称德国的混合制为「个人化的政党比例代表制」(Das personalisierte Verhältniswahlrecht)，[1]我国学者称之「德国的单一选区两票制」。德国的选制有如下特色：1、个人化的政党比例代表制；2、双重候选；3、五％的政党门坎条款；4、代议式民主，没有初选。分别说明以下：

一、个人化的政党比例代表制

德国联邦选举法第1条：「德国联邦众议院由598名众议员组成，但本法另有规定除外。根据与直接选举相结合的比例选举制原则，议员由有选举权的德国人经普遍、直接、自由、平等和秘密的选举产生。其中，299名众议员由各选区直接选举产生，其余众议员则根据各邦候选人提名(邦名单，Landesliste)选举产生」，又德国联邦选举法第4条规定：「每一选民有两张选票，第一票选举选区议员，第二票选举邦名单上的政党」。

德国国会自从2002年起，应选国会议员598席[2]，其中的一半299席，是所谓的第一票(Erststimme)，由全国划分299个选区选出，每个选区选出一人，由该选区得票最高者当选，当选者票数不用过半，第一票用来选人，选择自己认为最合适的候选人。另外一半299席，是所谓的第二票(Zweitstimme)，按各邦的人口比例分配席次，各政党必须在选前提出邦名单（相当于我国的不分区立委名单），在公告之后就不能更动。第二票用来选党，至于各党「邦名单」上的排序由各政党自己决定，选民不能更变。

在选票的设计上，每位德国选民手上有两张票，但印在同一张纸上，分为左栏和右栏，左栏列的是选区直选的候选人名单，右栏列的是各政党的「邦名单」，在「邦名单」上，除列有各政党的名字供圈选之外，在各党名之下还列有各政党在该邦提名的不分区候选人名单，其名单安排的顺序攸关进入国会的顺序。根据最新的数据显示，德国选民分裂投票的行为有增加的趋势。在2000年时，第一票和第二票投给同一个政党的比例高达90％，2009年时已降为不到75％。[3]

二、双重候选

「双重候选」(Doppelkandidatur)为德国选制的另一特点，也就是允许候选人既是第一张票（用我们的话可以称为区域立委）的候选人，同时也是第二张票（不分区立委）的候选人。如果某候选人具有双重候选人身份，当他（本文以「他」代替「他/她」）在第一张票就当选，那么他在邦名单上的位置则由下一个排序的候选人往前递补。一般而言，历届选举均有60%左右的候选人具有「双重候选」身分[4]，特别是大党，双重候选人的比例更高，而重量级的政治人物尤然。

三、5％门坎条款

为了彰显民主的价值、充分反映社会各阶层的利益，因此，德国采取比例代表制为主的选举制度，但是，鉴于过去威玛政府时代，充分比例代表制的结果，固然有利于小党生存，但却造成政党林立、国家分崩离析，不利于内阁形成、政治稳定以及人民意见和国家利益的整合，因此，联邦德国记取教训而采取5％的门坎限制。德国联邦选举法第6条第6项规定，「在给邦名单分配席位时，只能分配给那些在第二票投票中获得至少5%有效选票或者至少在三个选区获得席位的政党」，换言之，政党的第二票全国得票数，需要超过5％的得票率或是直选议员至少三席当选才能按有效得票率分配国会席次。[5]

相对于多数决制度有利于大党，而容易形成两党政治，政党比例代表制比较容易出现多党现象，德国就是其中一例。德国在1980年代以前，国会有三个政党：基督教民主党（CDU）、基督教社会党(CSU)（CDU和CSU是姊妹党，一般视为同一个党）、自由民主党(FDP)和社会民主党(SPD)；80年代之后，因为环保运动等社会运动蓬勃发展之故，增加了绿党(Bündnis 90/Die Grünen)，九０年代因两德之统一，国会里面增加了来自于德东地区的民主社会主义党(PDS)，公元2000年之后，由于SPD的前主席Oskar Lafontaine（奥斯卡·拉方丹）的出走，而Lafontaine结合PDS，而有了后来的左派党(Die Linke)，故德国国会现有五个政党：基督教民主党（包括基督教社会党）、社会民主党、自由民主党、左派党和绿党。

四、没有初选

[6]程序。至今，德国各政党的国会议员提名仍未采取像台湾或美国方式的初选，纳入民意调查或非党员投票。不过，近来已经有这样的呼声，采取类似美国式的初选，纳入非党员参与党候选人的提名；另外，针对各政党的党主席或总理候选人（联邦总理和邦总理）也有人主张要由所有党员投票决定，然而，这些呼吁尚未获得普遍接受。[7]在德国，一个政党候选人的产生，是该党的自家事，非党员没有置喙的余地，这是因为德国联邦选举法只规定，政党提名候选人要依据民主原则进行，而没有规定提名需经过初选(Urwahl)

贰、德国的政党提名制度和推荐名单的提交时间

对政党而言，提名候选人参与各种公职选举是政党最重要的活动，也是政党兴衰的关键[8]。而德国各政党的提名方式一直是采取代议式民主(Repräsentive Demokratie)，也就是由党员投票选出党代表，再由党代表决定党的提名人选。

德国国会议员分为两类：选区直选议员(Direktmandat)和「邦名单」议员，这两种候选人的产生方式有不同的规定。

在选区议员方面，德国联邦选举法第21条第一项规定：要成为党的选区议员被提名人，首先不能是别党的成员，而且要经过该选区的党员大会或是党员代表大会的选举通过。同条第三项：候选人和党代表都要以秘密投票的方式产生。代表大会代表经秘密投票选举产生。每一个有投票权的人同时也有提名权。在大会中，要给候选人适当时间，去介绍他自己以及他的政见。第四项：对于党员大会或党员大表大会所做出的决议，邦党部的理事会（约台湾所称的县市党部执行委员会）可以提出异议。在这种情况下，必须重新进行投票，重新进行投票后的结果视为最终结果。第五项：关于党代表大会的党代表选举、党员大会或党代表大会的召开和决议效力以及候选人的选举程序等细节，由政党党章规范之。

关于候选人名单的撤回和变更，联邦选举法也做了相关规定。该法23条：「在选区候选人提名名单未被最终通过前，可由代理人(Vertrauensperson)以及副代理人(Stellvertretende Vertrauensperson)的共同书面声明撤回」；24条：「如果候选人死亡或丧失被选举权时，那么在提名期限届满后，选区候选人提名名单可以透过代理人和副代理人的共同书面声明加以变更」。

「邦名单」的产生方式规定在联邦选举法第27条，其第一项：邦候选人名单只能由政党提出。该名单须由邦党部理事会签字。同条第二项：邦名单须包括提交名单的政党的名称，有缩写的，还应包括缩写。第三项：候选人姓名必须以清楚的顺序排列出来。第四项：一名候选人只能列入某一邦的邦名单上。在一份邦名单中只能提名那些已经作出书面同意声明的人作为候选人，而且同意声明不得撤回。第五项：准用第21条第1项、第3项、第5项和第6项以及第22- 25条的规定，同时根据第21条第6项的第2句作出法律上的宣誓保证，保证邦名单上的候选人的前后顺序是以秘密投票方式决定的。

从以上条文所揭示的提名程序来看，政党候选人必须获得各邦党代表大会的提名，依秘密投票的方式选出，这符合德国宪法对于党内民主的要求，但是对于政党候选人的选举程序，联邦选举法则未规定，而是授权各政党党章规范。

这里值得注意的是，如果政党候选人的提名方式违背德国基本法所揭橥的民主参与原则，其后果非常严重，也就是这个选举结果会被宪法法院判决无效。[9]

至于政党何时提出选区候选人名单以及邦名单？德国联邦选举法第19条规定：最迟在选前66天的18时，选区直选提名名单和「邦名单」要以书面分别递交给县选委会主委和邦选委会主委/Kreiswahlvorschläge sind dem Kreiswahlleiter, Landeslisten dem Landeswahlleiter spätestens am sechsundsechzigsten Tage vor der Wahl bis 18 Uhr schriftlich einzureichen。而名单一旦公布之后，就不能更动，也不能撤回。

参、党内民主的局限

一、党内民主有其难度

民主原则是德国的立国精神，因此，德国「基本法」以及其政党法里面都强调政党意志的形成，必须符合民主原则。因此，与民主建制原则不符合的政党，例如：诉求所有党员都必须绝对服从领袖的「领袖政党」自然是违宪的[10]。德国基本法第20条第一项明文规定：「德国是一个民主、社会福利的联邦国家」。第21条在肯认政党具有在宪政架构上的重要性之外，也强调政党的内部组织必须符合民主原则，同时必须公开其财产账目明细。另外，德国政党法第9条规定：「党员大会为一个党的最高权力机关，并由党员大会选举或罢免理事会(Vorstand)」；第十条规定，「所有党员有同样的选举权」，第十五条规定，「政党意志以多数决形成」。

但是，在实际的政治运作中，党内的直接民主是很困难的，通常也都只有在党员大会或党代表大会才有机会实践。因此，在德国，所谓的党内民主一般也都是经由代表民主而实践，而党内的经常性、实时性事务，也就由被选出的理事会或其他具有合法性的领导阶层来做成。

根据最近的研究显示，德国的党内民主受到以下危害[11]：

（1）候选人提名：这种情形经常发生在政党高层对邦名单提名的重大影响力。

（2）人事权的中央化：越是稳固的政党，党中央的人事权越大。

（3）身兼多职：典型的例子是国会议员身兼某些国营事业、或地方公营事业的董事或监事，由于一个人占了好几个位子，除压缩他人的参与机会之外，更因此造成他个人的权力膨胀。[12]

（4）批评党高层招致压力：依照民主原则，固然每一个党员都有表达意见的权利，但是，政党高层为了对外显示党的团结和可信赖，通常会压制党内的批评声音。

二、双重候选制的利与弊

德国政治菁英都会具有双重候选人，也就是分区立委（用我们的话来说就是分区立委，用德国人的话就是直选席次的国会议员）和不分区立委候选人的双重身份。这种制度在本质上是在保障政党菁英，有其优点，但也有问题：

（一）利：

1、建立政治菁英和地方的连结关系，不至于不知民间疾苦；

2、确保政治菁英一定可以当选，有利于党内的政治秩序稳定。因为德国是内阁制国家，行政和立法紧密

结合，国会议员的资格是政党菁英最基本、最重要的舞台，同时，一个党的政治菁英要是不小心输了直选席次(Direktmandat)却没有补救机会的话，该党在国会中的运作很可能陷于瘫痪，例如，CDU的党主席柯尔(Helmut Kohl)曾在直选席次（可翻译成分区立委）落选，要是他不同时具有「邦名单」候选人身份的话，柯尔不但无法成为国会议员，也无法进入CDU的国会党团，也无法组阁，其问题严重性可见。因此，双重候选人制度在德国是可以理解，甚至，某种程度而言，是必要的设计

3、发挥磁吸效果(Stimmenmagneten)：因为政治菁英的知名度、声望、资源各方面都具有优势，因此，在以选区议员候选人的角色参选时，对于带动选情、冲选票会有很大帮助，因而带动该党在国会席次的分配。

（二）弊：

1、因为政治菁英都在安全名单里面，也都确定可以当选（不管是以直选议员或邦名单的身份当选），可能因此疏忽了对地方的经营，也就是地方的声音相对会受到忽视。德国前总理施密特(Helmut Schmidt)就曾说过这样的话：「今天，议会中一半男女议员（这里指的是邦名单上的议员）的议席不是直接来自于各自的选区，这是一件不幸的事情。当选人不需要为了再次获选而去照顾各自选区的利益，也不需要亲自到选民中做自我介绍。他们再次获得提名或再次当选的原因不是选民的肯定，而是来自各自的党机器，或其中的小团体、党小组」。[13]

2、因为政党高层通常都有双重候选人身份，等于买了两份保险，因此，可以确定当选，其结果固是党内结构稳定，但新人难有表现机会，就会出现青黄不接，而不利于政党的生生不息。

三、党员作主或选民作主

党内民主还受到来自于党外选民（非党员）的挑战。

几乎所有的政党都声称，其党内决策是依据民主原则做成。但是，何谓党内民主呢？有没有一个公认的运作模式呢？至今没有。针对不同的党内民主类型，吾人可以大致区分为两种基本型(Grundform)，第一种是党员取向的党内民主(Mitgliederorientierte innerparteiliche Demokratie)，第二种是选民取向的党内民主(Wählerorientierte innerparteiliche Demokratie) [14]。前者可以德国为代表，后者可以以美国为代表。

德国式的党内民主强调党员为党内决策过程中的主体，美国式的党内民主则把党内的重要决策，例如候选人提名，主要交给选民决定。这两种类型都有各自的优点与缺点。

德国式的党内民主是由党员选出党代表，再由党代表选出理事会或选区议员提名人或政党提名人，其好处是成本很低，时间很短，也符合代议式民主的精神，其缺点为：党内的公开竞争不多，党内决策主要是由党内不同派别间的角力所决定，例如：党主席的产生通常是早已经决定的，而党大表大会的党代表只能出席鼓掌而已。

德国式党内民主的另一个问题为党意和民意间的可能冲突。胜选是一个政党的核心利益。如众所知，决定一个政党胜选与否，不是只有他的党员，也包括非党员。但是，非党员并没有参与政党候选人提名的权利，该制度的结果很可能造成党意与民意间的重大落差而失去选举。

美国式的党内民主以其初选制为最明显特征，也就是要获得党的提名，首先要通过党内初选。此制的优点为使党内的竞争和冲突透明化，也比较公平，有利于胜选机会的提高，同时也提供党员和选民有做比较的机会。从民主实践的角度而言，是一个好制度，但此制也有其重大缺陷。

其一，造成候选人对竞选经费的高度依赖，因而政商关系更为密切，金权交叉持股更为严重，反而不利于平民政治与民主政治。

其二，延长整个选举过程，从初选到决选所花费时间更长和成本更高。这一点可从美国竞选资金监督机构「尽责政治中心」(Center for Responsive Politics)的报导得知，2008年的美国总统大选「可能是美国历史上持续时间最长﹐也最为昂贵的总统选举。此次大选花费的总额约为16亿美元，是2004年大选的两倍。经过了近两年的竞选活动后…」[15]，至于初选活动结束后所举行的共和党和民主党的党代表大会(conventions)也只不过是确认已知的结果罢了，其功能无异于橡皮图章。

其三，影响政务的推动。随着美国总统初选的展开以及过程冗长，必然严重影响到政务推动和政策规划，乃至一般人民的生活作息。

其四，反而不利于党的向心力凝聚。盖当党员与非党员之间的区别（这里指的是权利和义务）逐渐模糊之后，也就是党员逐渐离开的时候。这应该是美国的政党沦为选举机器，不再有此外其他功能的原因。[16]

(本文为个人意见，不代表本会立场）

[1]Karl-Rudolf Korte, Manuel Fröhlich, 2004, Politik und Regieren in Deutschland, p. 144.

[2]2002年之前为656席。

[3]同一作者Karl-Rudolf Korte在2000年的数据为90％(Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland,2000, p. 53)，2009年的数据显示为不到75％。://www.bpb.de/themen/D8561K,0,Kandidatenaufstellung_(Kreiswahlvorschlag_und_Landeslisten).html

[4]谢复生，1992，政党比例代表制，第125页。

[5]政党得票率要是没有超过5％，但是，直选议员席次超过三席，仍能按其得票率分配国会议席。要是政党得票率未超过5％，直选议员席次也未达三席，却还有一名或二名直选议员席次，这时候，当选的直选议员并不会被取消当选资格，仍然当选，只不过，因为没有党团依附，变成了国会中的孤鸟就是了。

[6]Karl-Rodolf Korte, 2000, Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland, p.52.

[7]://www.bpb.de/themen/D8561K,0,Kandidatenaufstellung_(Kreiswahlvorschlag_und_Landeslisten).html

[8]王业立，1999，比较选举制度，五南，第165页。政治学者王业立表示：「在选举的竞争过程中，是否能提名适当的候选人参选，往往是影响政党在选举中成败的重要关键」。

[9]http://www.bpb.de/popup/popup_grafstat.html?url_guid=HCSCJH

[10]二次战后，德国宪法法院曾对两个政党对出违宪的判决。一个是1952年10月23日宣布社会主义帝国党违宪，因为该党是德国纳粹党的遗绪，主要是宣扬反犹太思想；第二个例子是在1956年8月17日禁止德国共产党。见：顾俊礼，德国政府与政治，第281、282页。

[11]http://egora.uni-muenster.de/pbnetz/verfassung/frames/allmacht_sach.htm。该文“Parteien und ihreAllmacht“只提出简单陈述，缺少具体案例，故作者难以深入探究。

[12]见德文维基百科，关键词：Amäterhäufung, 2011.03.13造访，http://de.wikipedia.org/wiki/%C3%84mterh%C3%A4ufung

[13]http://www.shfle.com/Deutsch/culture/2009-04-23/38356.html，德国的国家体制（四）选举制度和选举，2011年3月13日造访。

[14]Anton Pelinka, 2004, Grundzüge der Politikwissenschaft, Böhlau Verl., p. 97-99.

[15]上文转引自http://fosa.pixnet.net/blog/post/22277907，2011,03.13造访。

[16]政党固然可以只是选举机器，但也可以不是如此单薄，这当中的取舍涉及价值观和历史文化的演变。例如德国基本法明定政党的功能为参与人民政治意志的形成，而不只是组成政府。当然政党的功能也不只如此。

原文：德国选举制度暨政党提名制度之探讨-国家政策研究基金会