“上访村”为什么改变了?

作者:北京大学社会学教授 张静 来源:《金融时报》中文网 发布时间:2015-3-6 12:30:30 点击数:
导读:春节前两周待在广东,老同学肖滨建议我们到下围村看看,说那里发生了“有意思的事情”:一个多年的老上访村,在短短一年中就消失不见了。这个村的干群紧张远近闻名。1999年第一届村级干部直选,没有成为解决问题的机会…

春节前两周待在广东,老同学肖滨建议我们到下围村看看,说那里发生了“有意思的事情”:一个多年的老上访村,在短短一年中就消失不见了。这个村的干群紧张远近闻名。1999年第一届村级干部直选,没有成为解决问题的机会,反倒是选情异常激烈,政府不得不派400名警力“维持秩序”。2000年为了解决上访问题,增城市委书记入村蹲点三天,一度曾被愤怒的村民围困。随后的十几年中,村民到市省和京城的上访不断……问题持续这么多年未决,“冤情”一定够深且复杂,村里发生了什么使冲突消停下来?我们决定去看个究竟。

下围村地处广州东部增城。上世纪九十年代,村里兴起了大开发大建设的热潮。借着区位商业条件的优越,几个临街酒店和商贸城项目陆续开建。自然,支配这些集体财产深藏巨大利益,因此和其他地方一样,下围村的致富过程充满纠纷:在征地拆迁、物业出租、工程承包、收益帐目等各个环节,村民的质疑不断出现,激烈的对抗持续了二十多年。

村里多数村民姓郭,应为同一祖上的后代。但同宗无法阻止内部纷争,派系斗争在郭姓的两个“堂”之间展开。两个“堂”各有自己的核心人物,他们轮番出任村干部,但谁上台,另一派都不接受,因而每有新班子就任,一定就是新一轮干群紧张的开始。如果双方各有人进入班子,结果则是互不配合,难决策,更难执行。多年来,下围村一直在这两级来回摇摆。

堂派斗争起因清楚并且雷同:抗议对方当权,把大量的致富机会分给他们的堂亲,令自己一方吃亏。于是把对方赶下台,推拥自己的堂派人物上台,折腾几年,再被对方告状搞下台。对抗周而复始,剧情无大差异,只有不断升级。纠纷无法在本地解决,村民结队到各级政府的上访日增。虽然大家都明白,村里的尖锐对立没有给任何人带来好处:物业闲置,谁经营都有人阻挠,客户对付不了纠纷只有放弃经营,集体产业无法派上用场……但麻烦的是,任何改动都难以开展,因为派系怨深,人们逢会必打,打而难决,决而难行,行而受阻。二十几年来,下围村如何“保持稳定”,成为基层治理者头痛的死结。

2014年初,陷入“发展困境”的下围村成立了“村民议事厅”,全村约600户人家,根据人口多少,平均每5-15户选出一位代表,形成总数69名代表参与的议事会。会议不定期举行,议题从村民微信平台中选择,争议最多、意见最大的事儿首先上会商议。因存在分歧,村民代表往往会提出几个解决方案,再通过激辩进行选择。三分之二代表拥护的方案有效,确定为最后决议,所有代表须签名或摁手印确认。决议当场公布,议事过程通过微信平台公开播放,任何有兴趣的场外村民,都可通过手机视频观看会议进程。村《议事规则》写明,决议案一旦通过,两委和村民都“必须执行”,“任何人不得擅自改变或另作决策”。会议由村两委召集,除了发言席、代表席,议事厅还设置了监督席、列席和旁听席。不是村民代表的村党支部委员及合作社主任,规定可以列席,“(他们)享有议事权,但对需要决定的事项没有表决权”。

作为村里公务的决策平台,下围村议事会决策的议题涉及:村经济和社会发展规划,议事章程修订,经济项目的立项、承包方案,大额资金的使用分配,集体借贷举债、资产处置办法,集体土地、房屋等资产的租赁,电力、水利、道路、管道铺设等公益事业建设经费的筹集方案,建筑承包方案,宅基地分配,补偿费分配……总之,凡涉及集体资产、村民重大关切的事项,盖拿到议事厅商议表决。已经讨论的议案,无一不是和村里的经营机会、财产处置和营利方法有关。

开始还是不乏打打闹闹,有抢夺麦克风的,向发言人投掷物品、泼洒液体的,责骂其他发言人的,损坏会议设施的,阻止其他代表进场的……对于这些做法,《议事规则》借鉴了足球比赛的红黄牌罚下制度:对不当行为发牌警示,积累两次黄牌或一次红牌的议事代表,暂停一次表决权和议事权。由于规则是中立的,黄牌约束不看派系只对行为,代表对于新规则的适应比想象的要快,加上场外村民的跟帖议论压力,逐渐地,代表们选择了自我约束。两个派系不打了,尽管争论仍然激烈,但两边的人可以坐在一起会商了。在不到一年的时间里,下围村议事厅成功召开过16次会议,商议议题38项,表决通过了29项,否决了1项,未成决议的有8项。已通过的决议中,有23项在落实办理,村两委发现,办理进程无一受到村民阻挠。在从前二十年中,这种状况从未出现。

议事会制度很快获得多数村民认可,对村两委的评价在上升。经议事会讨论的项目,出现了前所未有的“满意度”。对此干部们高兴:因为多年的上访村实现了“零上访”,自己不用再担心“被黑”;村民们更高兴:因为村里的决策放在明处,让人一目了然,自己不用再担心“被坑”。有了达成意见的办法,因纠纷阻挠而闲置多年的集体资产,如今终于取得一致意见重新盘活。村里收入增加,用于年金发放、老人福利、环卫绿化和治安设施的投入也增加了。

为什么持续二十几年的冲突消失了?因为夺取控制权的动机被议事会消解了。

在新的规则下,议事厅是决策机构,村两委成员是决策的执行者。村干部说,“我们从老板变成保管员了”,用研究语言概括,就是实现了控制权转移。决策主体从人(干部)转移到组织(代表议事会),操作方法从私下任意,转移到依照公开宣示的程序,而且全程可视频围观。村干部个人垄断利益分配的作用大大降低,争夺位子的斗争自然失去动力。现在就是争到了位子,也无权改变决策规则,因为规则必须经由议事会讨论通过。

和以前的决策机制不同,议事会成员来自600多个家庭,不可能由任何一派掌控组成,加上议事过程通过视频公开,代表和村民都盯着如何形成决策,若要影响69名代表乃至他们背后的600多个家庭,就得在议事会上讲透道理。争斗不如说服更可能赢得代表投票,任何绕开新规、试图控制局面的做法,不仅技术难度大,而且会成为笑谈,搞不好下次代表也当不成。

在下围村,人还是那些人,事儿还是那些事儿,但商议规则立起来了,结果就大不相同。通过议事会,对于公共财产的个人意志支配,转变成公共意志支配,村子没有乱,相反倒更加稳定了。表面上,干部独占的决策权是减少了,可是他们赢得的尊敬却增加了,在村民中的威信也上升了。这使得他们的领导力增强:村民配合度高,村庄治理更易。原来最担心的两件事——不稳定和损权威——都没有发生。仅用了半年多,下围就从远近闻名的“问题村”,变成了“文明示范村”。

新规则能在下围生根,在于它确实解决了问题。为何下围村冲突减少,变得更加稳定?为何村干部的个人权力小了,但村两委的威信反而提高了,没有重蹈新一轮的干群紧张?有关公共关切的决策机制进步,是为关键。对比曾经历过的治理方法,用议事厅和400员警力,哪个更合理有效?哪个更和平有序?哪个更成本低廉呢?下围村的实践正在给出答案。

 

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