《上海市行政规范性文件制定和备案规定》百问百答

1. 什么是行政规范性文件？

　　《上海市行政规范性文件制定和备案规定》将本市的行政规范性文件界定为：除政府规章外，行政机关依据职权或者法律、法规、规章的授权制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。

　　2. 行政机关对地方性法规和政府规章所做的具体应用解释是否属于规范性文件？

　　行政机关在依法行使其职权时，对有关法律、法规、规章如何具体应用的问题所作的解释，属于行政解释，内容涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，具备规范性文件的基本特征的，应视为规范性文件。

　　3. 行政机关发布的指导性文件是否属于规范性文件？

　　指导性文件不具有强制性，行政相对人可以选择遵从或者不遵从。但鉴于指导性文件中往往有明确的政策导向，行政机关应当按照信赖保护原则遵守相关承诺。因此，将行政指导性的文件纳入规范性文件管理，对于规范和促进行政机关的依法行政具有积极作用。

　　4. 实践中哪些文件不作为规范性文件？

　　实践中，不具备规范性文件基本特征的文件不作为规范性文件。包括：基于非行政管理目的而制定的文件；不产生行政法律后果的文件；针对具体对象制发的文件；具有双重性质的机关根据其非行政职能制定的文件。

　　5. 规范性文件制定权的来源有哪些？

　　规范性文件制定权的来源包括法定职权和法定授权两类。法定职权是指宪法、组织法和其他法律、法规、规章对行政机关政策、措施制定权的直接规定，在我们国家，目前还包括专门规定行政机关职责权限的“三定”方案等文件。法定授权是指法律、法规、规章针对某一特定行政管理事项的专门授权。

　　6. 哪些主体可以制定规范性文件？

　　根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，可以制定规范性文件的主体包括：市、区（县）和镇（乡）人民政府；市和区（县）人民政府工作部门，但不包括本市实行垂直领导的市政府工作部门的下属机构；依据法律、法规、规章的授权实施行政管理的市人民政府派出机构；依据法律、法规或者规章的授权制定规范性文件的其他组织。

　　7. 哪些主体不能制定规范性文件？

　　如果没有法律、法规或者规章的授权，非常设机构、行政机关的内设机构、本市实行垂直领导的市人民政府工作部门的下属机构、区（县）人民政府的派出机关，以及依据法律、法规、规章的授权进行行政管理的组织不得制定规范性文件。

　　8. 规范性文件调整哪些权利、义务？

　　规范性文件调整的是作为行政主体的行政机关与作为行政相对人的公民、法人或者其他组织之间的权利、义务。

　　9. 市、区（县）人民政府办公厅（室）在规范性文件制定和备案工作中承担什么职责？

　　市、区（县）政府办公厅（室）应当按照公文处理工作的要求，对所辖市、区（县）范围内各级机关和有关单位报送的文件草案等进行签收、分办，提出拟办意见，送法制机构审核，提交常务会议审核，送主要领导签发。还应当制定发布规范性文件报备的统一格式、会同法制机构组织落实规范性文件的清理工作、监督和检查政府工作部门规范性文件的制定和备案情况等。

　　10. 市、区（县）人民政府工作部门的办公室在规范性文件制定和报备工作中承担什么职责？

　　市、区（县）人民政府工作部门的办公室在规范性文件的起草、内部审核、报备等工作中应该起到综合协调的作用。规范性文件草案经起草部门起草，并由办公室交法制机构审核后报送有关会议审议；经有关会议审议通过后送主要负责人签发；规范性文件发布后，落实文件报备工作。

　　11. 市、区（县）人民政府法制办公室在规范性文件制定和备案工作中承担什么职责？

　　市、区（县）人民政府法制办公室主要承担的工作包括：一、对提请本级政府制定的规范性文件草案进行法律审核，并提出审核意见或者根据领导要求直接起草规范性文件草案，报送有关会议审议；二、对报送本级人民政府备案的规范性文件进行备案审查，并将审查结果按年度报上级法制机构；三、指导和督促本级人民政府行政区划内的规范性文件制定和备案工作；四、对全市规范性文件的制定、备案和清理工作进行统一指导

　　12. 市、区（县）人民政府工作部门的法制机构在规范性文件制定工作中承担什么职责？

　　市、区（县）人民政府工作部门的法制机构可以根据领导要求负责起草规范性文件，或者对职能处室起草的规范性文件草案从合法性、合理性等方面进行相关法律审核，报有关会议审议。

　　13. 镇（乡）人民政府在规范性文件制定和报备工作中承担什么职责？

　　镇（乡）人民政府负责本机关规范性文件的制定和报送备案工作。

　　14. 规范性文件的常用名称有哪些？

　　规范性文件的名称，一般可用“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“通告”等，而不可使用“法”、“条例”。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。

　　15. 规范性文件一般采用哪种表述形式？

　　规范性文件一般用条文形式表述。除内容复杂的外，一般不分章、节。

　　16. 规范性文件不得设定哪些内容？

　　规范性文件不得设定的内容可分两种情形：第一种是法律、法规、规章有明确规定的，规范性文件只能在上位法规定义务的种类、幅度的范围内予以细化，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得另行限制公民、法人或者其他组织的权利；第二种是没有法律、法规、规章规定的，规范性文件不得设定行政许可事项、行政处罚事项、行政强制措施、行政收费事项、非行政许可的审批事项、增加公民、法人或者其他组织财产性负担的其他事项，以及应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

　　17. 规范性文件能否增设或者处置本机关的行政职权？

　　根据职权法定的原则，在没有直接法律依据时，行政机关不能通过规范性文件来自行创设本部门的行政职权。同样，法律、法规和规章直接规定为某行政机关的职权，该行政机关也不能通过规范性文件对其进行随意处置。

　　18. 规范性文件能否涉及民事法律关系的调整？

　　规范性文件调整的是行政机关与行政相对人之间的行政法律关系，除为了公共管理或者公共利益的需要，规范性文件一般不介入民事法律关系调整。

　　19. 被授权制定规范性文件的主体在制定文件时要受到哪些限制？

　　被授权主体制定规范性文件时要受到授权范围、制定期限等的限制。一是应该严格在被授权的事项和权限范围内制定规范性文件；二是与授权法律规范的实施密切相关，不及时制定将影响其完整性、准确性的配套性规范性文件，应当与授权的法律规范同步论证起草，同步实施；需要在授权法律规范实施一定时期后再制定实施的规范性文件，分步实施的时间不宜过长，一般为6个月左右；对于附条件的授权，即待例外情形或者特定情况出现才需要制定规范性文件的，则可待相关条件具备时再制定。另外，被授权主体在制定文件的过程中不得再授权，即不得再授权其他组织制定属于被授权内容的规范性文件。

　　20. 行政机关可以在哪些情形下启动制定规范性文件？

　　一般而言，行政机关在三种情形下需启动制定规范性文件：一是法律、法规和规章规定制定规范性文件的；二是上位法规定较为原则，行政机关在实施时需要作具体细化的；三是上位法缺乏明确具体的规定，但是为了落实某一项行政管理目标，可以根据实际情况在职责范围内制定规范性文件。法律、法规、规章规定制定规范性文件的，制定机关应当根据制定期限的规定，及时制定规范性文件。没有规定制定期限，但直接影响到法律、法规、规章实施的，制定机关一般应当在法律、法规、规章通过后6个月内决定制定规范性文件。

　　21. 哪些机构可以建议启动制定规范性文件？

　　制定机关可以根据本机关的工作部门或者下一级人民政府、本机关的法制机构或者其他工作机构，以及属于本机关主管的法律、法规、规章授权实施行政管理的组织的建议，决定制定相关规范性文件。此外，制定机关也可以根据公民、法人或者其他组织的意见，对制定相关规范性文件进行立项调研。

　　22. 制定规范性文件一般应当经过哪些程序？

　　规范性文件从起草到最终发布一般应当经过调研、起草、听取意见、法律审核、有关会议审议决定、主要负责人签发、向社会公布等程序。

　　23. 规范性文件可以由哪些机构组织起草？

　　规范性文件一般应当由制定机关组织起草，可以自行起草，也可以委托专家、行业协会或者其他组织起草。市和区（县）人民政府组织起草规范性文件时，可以确定由其一个或者几个工作部门具体负责起草，也可以确定由其法制机构具体负责起草。规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草。

　　24. 起草规范性文件应当先就哪些内容进行调研？

　　行政机关起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件涉及的社会管理领域现状、所要解决的问题、拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性和合理性等内容进行调研论证。

　　25. 起草规范性文件应当听取哪些意见？

　　除可以简化制定程序的情形外，起草规范性文件时，起草部门应当听取有关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。其中，区（县）人民政府及其工作部门起草规范性文件，一般应当听取市有关主管部门的意见。

　　26. 听取意见的形式有哪些？

　　听取意见的形式主要是书面征求相关单位意见和召开座谈会，也可以根据实际需要，采取召开论证会、听证会或者公开征询社会公众意见等其他形式。

　　27. 起草规范性文件时，哪些情形下可以组织有关专家召开论证会？

　　有下列情形之一的，起草规范性文件时可以组织有关专家召开论证会：一是制定规范性文件的合法性、必要性或者可行性需要进一步论证的；二是涉及内容专业性、技术性较强的；三是拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的；四是可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的；五是起草部门认为确有必要的。

　　28. 起草规范性文件时，哪些情形下行政机关可以组织召开听证会？

　　为了保障公民的参与权，有下列情形之一的，起草规范性文件时可以组织召开听证会：一是直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，各利益相关方存在重大分歧意见的；二是涉及重大公共利益，存在重大分歧意见的；三是起草部门认为确有必要的。听证会的具体程序可以参照本市立法听证的相关规定。

　　29. 起草规范性文件时，哪些情形下可以公开征询社会公众意见？

　　规范性文件内容如果涉及重大公共利益，或者直接涉及管辖区域内大多数公民、法人或者其他组织切身利益的，起草部门可以通过本机关的政府网站或者其他有利于公众知晓的方式，公布规范性文件草案，公开征询公众意见。征询意见的期限由文件的制定机关决定，一般自公告之日起不少于15日；确有特殊情况的，征询意见的期限可以缩短，但最短应不少于7日。

　　30. 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的应当如何处理？

　　公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，能够采纳的，应予以采纳，并在起草说明中载明。

　　31. 有关行政机关对规范性文件草案内容提出意见的应当如何处理？

　　有关行政机关对规范性文件草案内容提出一般性意见的，起草部门经研究后认为可行的，应予以采纳；提出涉及部门职责、职能等重大分歧意见的，起草部门应当进行协调，协调不成的，报请上级行政机关协调或者决定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。

　　32. 哪些规范性文件应当进行法律审核？

　　除由制定机关的法制机构具体负责起草规范性文件，以及可以简化制定程序的情形外，制定规范性文件时应当进行法律审核。

　　33. 规范性文件的法律审核由哪个部门进行？

　　规范性文件的法律审核应当由制定机关的法制机构进行。

　　34. 法律审核包括哪些内容？

　　法制机构的法律审核既包括合法性审查也包括合理性审查的内容，主要包括：一、是否属于规范性文件；二、是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权范围；三、是否与法律、法规、规章以及国家和本市政策相抵触；四、是否存在规范性文件不得设定的禁止性内容，如设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制、非许可的行政审批等内容；五、是否在制定过程中经过听取意见的程序；六、是否与相关的规范性文件存在冲突；七、其他需要审核的内容等。

　　35. 法律审核的审核意见应当以什么方式作出？

　　法制机构的审核意见应当以书面形式作出。

　　36. 法制机构可以出具怎样的法律审核意见书？

　　法制机构对于提交的规范性文件草案，可以根据不同情况提出不同的法律审核意见和建议：一是对于未发现违法或者明显不当情形的，可以明确“未发现违法或者明显不当”，建议提交有关会议审议；二是对于未发现违法情形，但是存在明显不当的，可以指出其明显不当之处，建议起草部门进行修改，或者建议提交有关会议审议；三是对于存在违法情形的，应当指出其违法之处，建议起草部门重新研究并予以修改；四是文件起草的必要性不充分或者制定的基本条件尚不成熟的，应当建议起草部门重新论证，暂缓制定。

　　37. 起草部门与法制机构意见不一致的时候如何处理？

　　对于法制机构的法律审核意见，起草部门应当予以研究，其中关于文件存在违法或者明显不当情形的审核意见，应当予以采纳并作出修改。起草部门对法制机构的审核意见有较大分歧时，可以提请相关分管领导协调，或者报请制定机关有关会议决定。

　　38. 规范性文件草案应当报经制定机关哪些会议审议决定？

　　规范性文件草案须报经有关会议审议决定，根据制定主体的不同，主要有三种情况：一是市人民政府的规范性文件涉及重大事项的，按有关程序提交市政府常务会议审议；二是区（县）人民政府的规范性文件，提交区（县）人民政府常务会议审议；三是其他规范性文件，提交制定机关办公会议审议。

　　39. 报经制定机关有关会议审议决定应当提交哪些材料？

　　起草部门应当向制定机关有关会议提交规范性文件草案及其起草说明。起草说明应当载明制定的必要性、可行性，制定过程中听取意见的情况、重大分歧意见协调结果等内容。法制机构有法律审核意见的，应当同时提交。

　　40. 哪些情形下可以简化规范性文件制定程序？

　　有下列情形之一的，起草部门经制定机关负责人批准，可以简化听取意见、法律审核、有关会议审议决定等程序：一是为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，需要立即制定和施行规范性文件的；二是执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；三是需要立即施行的临时性措施；四是依据法律、法规、规章授权例行调整和发布标准的；五是需要简化制定程序的其他情形。

　　按照简化程序制定规范性文件时，制定机关的办公厅（室）认为有必要，也可以就有关问题同时征求制定机关的法制机构的意见。

　　41. 规范性文件应当如何发布？

　　规范性文件一般应当由制定机关的主要负责人签署发布。规范性文件的发布形式应当按照《上海市人民政府办公厅关于印发行政规范性文件备案格式的通知》（沪府办〔2010〕27号）规定的格式发布。一般而言，应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期和施行日期等内容。其中在确定发文号时，应当使用发文机关统一文号，可标以“规”或“法”字样，以方便文件管理和查询。

　　42. 规范性文件的发布，起草部门应当提供哪些材料？

　　相关部门起草并报请市或者区（县）人民政府发布规范性文件时应当提供下列材料：一是报请发布的请示；二是规范性文件草案；三是规范性文件的起草说明；四是规范性文件的制定依据；五是征求意见的有关材料；六是其他有关资料。

　　其他制定机关发布规范性文件需要起草部门提供有关材料的，参照上述规定执行。

　　43. 哪些情形下制定机关可以将规范性文件草案退回起草部门或者要求起草部门修改、补充材料后再报请发布？

　　有下列情形之一的，制定机关可以将规范性文件草案退回起草部门或者要求起草部门修改、补充材料后再报请发布：（一）制定的基本条件尚不成熟的；（二）法律审核中发现存在较大问题的；（三）报请发布提供的材料不符合规定的；（四）有关机关对草案的内容有重大分歧意见且理由较为充分的。

　　44. 规范性文件是否必须向社会公布？

　　公布是规范性文件生效的必经程序和必要条件。未向社会公布的规范性文件不得作为实施行政管理的依据，不能对行政相对人产生约束力。

　　45. 规范性文件应当通过哪些渠道向社会公布？

　　规范性文件应当由制定机关向社会公开，制定机关应当在其指定的政府网站上公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。市和区（县）人民政府的规范性文件应当在同级政府公报上公布；有条件的，其他制定机关的规范性文件也可以在政府公报上公布。

　　46. 哪些载体上登载的规范性文件文本是标准文本？

　　政府公报登载的规范性文件文本为标准文本；未在政府公报上登载的规范性文件，制定机关向市或者区（县）国家档案馆、公共图书馆提供的正式纸质文本为标准文本。根据《上海市政府信息公开规定》第十七条规定，制定机关应当在规范性文件发布之日起20个工作日内，将文件送交市或者区（县）国家档案馆、公共图书馆。

　　47. 修改、废止规范性文件应该按照怎样的程序开展？

　　对规范性文件的修改和废止，应当参照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》执行。一般而言，如果对原文件作出较大修改或者修改内容涉及实质性规定的，应当严格按照制定程序进行；如果仅仅是非实质性修改，也可参照简化制定程序进行修改。对于规范性文件的废止，一般情况下可以适用简化制定程序进行，但文件内容涉及民生、经济发展、社会管理等重大问题的，应当严格按照制定程序进行。

　　48. 规范性文件的解释权由谁行使？

　　规范性文件的解释权由制定机关行使。联合发文的文件解释权，由参与联合发文的行政机关根据各自所涉及的管理事项分别行使；不能明确划分各自所涉及的管理事项的，由主办的行政机关负责解释。一般情况下，解释与规范性文件具有同等效力。

　　49. 规范性文件的施行日期一般应当如何规定？

　　规范性文件的施行日期，一般自发布之日起30日以后施行，在文件中具体标明施行的年、月、日。有下列情形之一的，规范性文件可以自发布之日起施行：一是为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，需要立即制定和施行规范性文件的；二是执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；三是需要立即施行的临时性措施；四是发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的。

　　50. 规范性文件的有效期一般应当如何设定？

　　制定机关应当规定规范性文件的有效期；有效期届满，规范性文件自动失效。规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年；需要超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由。未明确有效期的，其有效期为5年。具体日期的选择，实践中有两种做法，一是根据实际的可设定期限确定；二是将具体日期确定为可设定最后期限前一年的12月31日。

　　51. 规范性文件有效期设定的几种特殊情况？

　　规范性文件的名称为“通告”的，有效期自施行之日起一般不超过1年；未明确有效期的，其有效期为1年。规范性文件的名称冠以“暂行”、“试行”的，有效期自施行之日起不超过2年；未明确有效期的，其有效期为2年。

　　52. 《上海市行政规范性文件制定和备案规定》施行前制定并且仍然有效的规范性文件的有效期如何计算？

　　在《上海市行政规范性文件制定和备案规定》施行前制定并且仍然有效的规范性文件，其有效期自《上海市行政规范性文件制定和备案规定》施行之日即2010年5月1日起计算。

　　53. 规范性文件如需在有效期届满后继续实施的，制定机关应当如何处理？

　　规范性文件如需在有效期届满后继续实施的，其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满前6个月进行评估。经评估认为需要继续实施或者作修改后继续实施的，起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出，由制定机关参照文件制定程序重新发布，其中不需要作修改或者调整修改不大的，可以适用简化制定程序重新发布；需要作较大修改的，应当按照规范性文件制定程序修订并重新发布。发布时应当重新确定文件的有效期。

　　54. 市、区（县）人民政府法制办公室应当多久向同级人民政府建议对其制定的相关规范性文件进行评估？

　　市、区（县）人民政府法制办公室应当每半年一次，向同级人民政府提出对其制定的相关规范性文件进行评估的建议。

　　55. 哪些情形下需要对规范性文件进行评估？

　　在两种情形下需要对规范性文件进行评估：一是规范性文件在有效期届满后需要继续实施的；二是制定机关或者备案审查机关还可以根据实际需要，决定是否对规范性文件进行评估。

　　56. 规范性文件评估的实施方式有哪些？

　　规范性文件的评估可以由其起草部门或者实施机关组织进行，并可以委托第三方机构具体承担。评估报告中应当提出规范性文件是否需要修改或者继续实施的意见。

　　57. 开展全市性的规范性文件清理工作，一般基于哪些情形？

　　开展全市性的规范性文件清理工作，一般基于以下几种情形：一是国家颁布了规范行政机关共同行为的法律后需要对所涉内容的法规、规章和规范性文件组织清理；二是根据特殊事项需要开展的清理工作；三是按照国务院和本市的相关工作要求开展的清理工作。

　　58. 市人民政府法制办公室在全市性的规范性文件清理工作中有哪些职责？

　　市人民政府法制办公室对全市性的规范性文件清理工作统一组织部署，主要包括明确清理责任主体、清理重点、清理标准、清理时间节点、清理结果处理等内容，并对清理过程发现的问题进行指导和协调。

　　59. 哪些情形下需要及时组织对相关规范性文件进行清理？

　　有下列情形之一的，制定机关或者其指定的起草部门应当对相关规范性文件进行及时清理：一是因法律、法规、规章和国家政策的调整、废止而与其规定不一致或者缺失依据的；二是与新制定的法律、法规、规章和国家政策的规定不一致的；三是调整对象已不存在的；四是与相关规范性文件相互抵触的；五是含有地方保护、行业保护等不适当内容的；六是不适应经济和社会发展需要的；七是与政府职能转变的要求不一致的。

　　60. 规范性文件清理意见形成后是否应当进行法律审核？

　　规范性文件清理意见形成后，应当由制定机关的法制机构进行法律审核。

　　61. 规范性文件清理后应当如何将结果向社会公布？

　　规范性文件清理后，制定机关应当将决定废止、宣布失效的规范性文件目录向社会公布。各制定机关可以根据实际情况，分批公布清理结果。公布的内容包括继续有效、宣布失效和决定废止的文件目录。未列入继续有效目录的规范性文件，不得继续作为行政管理的依据。

　　62. 规范性文件制定过程中如何体现社会公众的参与？

　　在规范性文件制定的启动阶段，公民、法人或者其他组织可以对需要制定相关规范性文件的领域或事项提出意见。在规范性文件的起草阶段，公民、法人或者其他组织可以通过论证会、听证会和公开征询社会公众意见等方式，对行政机关已经形成的规范性文件草案内容提出意见和建议。在规范性文件正式发布后，社会公众可以通过指定的政府网站或新闻媒体进行查询。公民、法人或者其他组织如对规范性文件有意见，也可向制定机关提出书面建议。

　　63. 制定机关接到公众对规范性文件提出的书面建议应当如何处理

　　制定机关接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面建议，应当予以核实。经核实发现规范性文件确有问题的，制定机关应当自行改正或者撤销。

　　64. 规范性文件应当由谁报送备案？

　　规范性文件应当由制定机关报送备案。报送备案的具体事务工作，可以由制定机关的法制机构承担，也可以由制定机关的办公厅（室）承担，具体由制定机关明确。

　　65. 两个或者两个以上行政机关联合发布的规范性文件应当由谁报送备案

　　两个或者两个以上行政机关联合发布的规范性文件，由主办的行政机关报送备案。

　　66. 转发其他机关的规范性文件应当由谁报送备案？

　　下级行政机关转发上级行政机关制定的规范性文件，如不增加实质性内容的，制定主体仍然为上级行政机关，转发机关无需报送备案；如果在转发时增加了实质性内容的，转发机关就应当将文件报送备案。转发平行机关或者其他机关的文件，一般为学习了解相关文件内容，不会增加实质性内容，其制定主体应为原制定机关，转发机关无需报送备案。

　　67. 上级机关批转下级机关的规范性文件或者经上级机关批准发布的规范性文件应由谁报送备案？

　　上级行政机关批转下级行政机关制定的规范性文件，制定主体应当明确为上级行政机关，应由上级机关报送备案。经上级机关批准发布的规范性文件，文件的制定主体为批准机关，应由批准机关报送备案。

　　68. 规范性文件应当向哪个机构报送备案？

　　市、区（县）人民政府的法制机构是本级人民政府的规范性文件备案审查机构，报送备案的材料直接送市、区（县）法制办审查。实践中，区（县）人民政府、市人民政府工作部门、市人民政府派出机构制定的规范性文件报市人民政府备案；镇（乡）人民政府、区（县）人民政府工作部门制定的规范性文件报区（县）人民政府备案。对于法律、法规和规章授权制定规定性文件的，参照上述原则执行。实行中央和地方双重领导的行政机关（如气象、国税、邮政等部门），就涉及地方行政管理事项制定的规范性文件，应当向市政府报送备案。

　　69. 法律、法规和规章规定了专门的报备机关，行政机关在向其报备后，是否还需要按照本规定报备？

　　原则上法律、法规和规章规定了专门的报备机关，行政机关在向其报备后，还应当按照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》进行报备。

　　70. 规范性文件应当在何时报送备案？

　　制定机关应当自规范性文件发布之日起15个工作日内将文件报送备案。

　　71. 规范性文件报送备案时应当提交哪些材料？

　　规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：一是规范性文件备案报告1份；二是规范性文件正式文本5份（附电子文本1份）；三是规范性文件起草说明1份；四是规范性文件制定依据目录1份；五是出具的法律审核意见1份。

　　72. 规范性文件备案报告应当载明哪些内容？

　　一般情况下，规范性文件备案报告应当载明规范性文件经有关会议审议的情况、发布和公布情况等内容。规范性文件按照简化程序制定，或者自发布之日起未满30日即施行的，还应当在备案报告中注明理由。

　　73. 备案审查机构对报备的规范性文件予以登记的条件是什么？

　　制定机关在报备时限内将符合规定的规范性文件的备案材料报送有权的备案审查机构的，备案审查机构应当予以登记。

　　74. 哪些情形下备案审查机构可以对报备的规范性文件不予登记？

　　有以下情形之一的，法制办不予登记，将材料退回，并说明理由：一是报送备案的文件不属于行政规范性文件的；二是实践中一般不需要列入报备范围的文件，主要是专业较强的文件；三是行政机关基于自身职权所采取的临时性措施，这些临时性措施是短期的，一般短于规范性文件的备案审查期限；四是不符合规定的备案途径的。

　　75. 哪些情形下备案审查机构应当通知制定机关补正材料？

　　如果报送的材料不齐全或者不符合规定的，法制办应当通知制定机关在5个工作日内补正材料，补正后符合规定的，予以登记。

　　76. 备案审查机构对报备材料应当审查哪些事项？

　　法制办应当对报送备案的规范性文件的下列事项进行审查：一、制定机关法制机构进行法律审核的内容；二、是否经过法律审核、有关会议审议决定、发布等规定程序；三、是否按照规定发布形式由制定机关的主要负责人签署发布；四、是否按照规定的渠道予以公布；五、适用简化制定程序，或者自发布之日起未满30日即施行的，是否符合规定的条件，是否在备案报告中予以说明。

　　77. 备案审查机构如何征求有关部门的意见？

　　法制办审查规范性文件时，认为需要有政府部门协助审查，提出意见的，有关政府部门应当在规定期限内回复；需要制定机关补充说明情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。

　　78. 哪些情形下备案审查机构可以向专家咨询？

　　当报送备案的规范性文件内容技术性、专业性较强时，法制办可以移文征求专家或者其他单位的意见，也可以通过召开论证会、书面征求意见等方式，向相关领域的专家、专业组织进行咨询。

　　79. 哪些情形下可以中止审查规范性文件？

　　规范性文件审查过程中，有下列情形之一的，法制办可以中止审查，并书面通知制定机关：一是作为规范性文件制定依据的法律、法规、规章或者国家、本市现行政策正在制定、修改、废止过程中，并可能于近期发布的；二是相关规范性文件之间存在矛盾，正在协调过程中的；三是制定机关决定自行对规范性文件进行修改的；四是其他需要中止审查的情形。

　　80. 中止审查的审查期限如何计算？

　　中止审查的原因消除后，应当恢复审查。因制定机关决定自行对规范性文件进行修改而中止审查的，中止审查期限一般不超过60日。中止审查的时间不计入规范性文件审查期限。

　　81. 哪些情形下应当终止审查规范性文件？

　　规范性文件审查过程中，有下列情形之一的，法制办应当终止审查，并书面通知制定机关：一是规范性文件已经被制定机关废止的；二是规范性文件被其他有权机关改变或者撤销的；三是其他需要终止审查的情形，如延迟报备规范性文件的，报备时规范性文件的有效期已过等。

　　82. 规范性文件经备案审查后可能有哪些处理结果？

　　法制办对规范性文件备案审查后可以根据不同情况出具不同的书面审核意见：一是准予备案；二是准予备案附法制建议；三是不予备案，建议制定机关限期改正、废止或者停止执行该规范性文件的部分、全部内容。

　　83. 准予备案附法制建议主要适用于哪些情形？

　　法制办在规范性文件审查时未发现规范性文件存在违法情形，但制度设定、行为规范等方面存在合理性问题或者发布形式、文字表述等存在瑕疵，需要提请制定机关予以注意的，可以在准予备案的同时附相关法制建议。

　　84. 规范性文件内容存在哪些情形法制办应当不予备案？

　　法制办在对规范性文件备案审查时发现存在下列情形之一的，不予备案：一是超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章授权范围的；二是与法律、法规、规章、国家或者本市政策相抵触的；三是内容违反规范性文件禁止性规定的；四是制度规范明显不合理的。对存在上述问题的文件，在不予备案的同时，法制办还应提出要求制定机关限期改正、废止，或者停止执行该规范性文件部分、全部内容的法制建议。

　　85. 对违反法定程序制定的规范性文件应当如何处理？

　　法制办如果发现规范性文件的制定程序、发布形式不符合相关规定，法制办可以不予备案，并可以提出要求制定机关停止执行该规范性文件、限期补正程序和重新发布的法制建议。

　　86. 规范性文件的备案审查期限是如何规定的？

　　法制办应当自登记之日起30日内，将对规范性文件审查的意见书面通知制定机关。对需要征求意见、补充说明、专家咨询或者有其他特殊情况的，经法制办负责人同意，可以延长审查期限；延长的期限最长不超过30日。也就是说，规范性文件的审查期限最长不超过60日。

　　87. 制定机关对备案审查机构的法制建议应当如何执行？

　　对于法制办要求制定机关限期补正程序和重新发布或者限期改正、废止，以及停止执行该规范性文件部分、全部内容的法制建议，制定机关应在规定期限内补正程序、重新发布，或者自行改正、废止规范性文件，停止执行文件内容，并将办理结果书面报告法制办。

　　88. 制定机关拒绝执行或者逾期不执行法制建议的可以如何处理？

　　制定机关拒绝执行或者逾期不执行法制建议的，法制办可以报请市或者区（县）人民政府作出改变或者撤销该规范性文件的决定。

　　89. 制定机关收到改变或者撤销规范性文件决定的应当如何执行？

　　制定机关收到市或者区（县）人民政府改变或者撤销规范性文件决定的，应当立即执行，并将执行情况书面报告本级政府法制办。

　　90. 备案审查机构接到公众对规范性文件提出的书面建议时应当如何处理？

　　法制办接到公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面建议，应当予以核实，发现规范性文件未报备或者确有问题的，应当按照有关规定作出处理。

　　91. 备案审查结果应当如何向社会公告？

　　法制办应当通过政府网站和政府公报，定期向社会公告准予备案的规范性文件目录。市或者区（县）人民政府作出改变、撤销规范性文件的决定的，法制办应当通过政府网站和政府公报，及时向社会公告。目前，市政府法制办已通过“上海政府法制信息网”（http:∥www.shanghailaw.gov.cn）公开向市政府报备并经审查准予备案的规范性文件目录。

　　92. 发现应当报备而未报备规范性文件的，应当如何处理？

　　市和区（县）人民政府办公厅（室）和法制办发现应当报备而未报备规范性文件的，应当督促制定机关限期补报。经催报后，无正当理由仍不报备的，法制办可以向其发出法制建议书。

　　93. 规范性文件的制定和备案工作是否应当列入绩效考核内容？

　　规范性文件的制定和备案工作应当列入行政机关及其工作人员的绩效考核内容。

　　94. 如何对规范性文件的制定和备案情况进行监督检查？

　　制定机关应当于每年1月20日之前，将本机关上一年度制定的规范性文件的目录报送法制办备查。市和区（县）人民政府办公厅（室）和法制办对规范性文件制定和备案情况进行监督检查，督促制定机关及时执行市、区（县）人民政府的有关决定以及法制办的法制建议。监督检查可以采取执法检查、个案监督等方式进行。发现应当报备而未报备规范性文件的，督促制定机关限期补报。

　　95. 《上海市行政规范性文件制定和备案规定》对规范性文件备案审查的年度报告是如何规定的？

　　法制办应当于每年1月，对上一年度规范性文件的备案审查情况向本级政府作出年度报告，同时抄报上一级政府法制办。

　　96. 备案审查机构是否应当对规范性文件备案审查情况进行定期通报？

　　法制办应当对规范性文件备案审查情况进行定期通报。

　　97. 制定机关的失职行为应当如何进行责任追究？

　　市、区（县）人民政府或者法制办可以对制定机关的下列情形予以通报：一是不报送或者不按时报送规范性文件备案或者目录备查，经督促仍不补报的；二是拖延执行或者拒不执行市、区（县）人民政府的有关决定或者法制办的法制建议的。情节严重、造成不良后果的，制定机关的上级机关、制定机关或者行政监察部门等有权部门还可以对制定机关负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　98. 市、区（县）人民政府法制办公室的失职行为应当如何进行责任追究？

　　法制办如果对收到的规范性文件不予审查或者对审查发现的问题不予纠正的，由市或者区（县）人民政府责令限期改正或者通报；情节严重、造成不良后果的，由市、区（县）政府或者行政监察部门等有权部门对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　99. 公民、法人或其他组织可以通过哪些途径对规范性文件进行监督？

　　公民、法人或者其他组织对规范性文件有异议的，可以向制定机关或者市、区（县）法制办提出书面建议。制定机关或法制办接到书面建议后，应当予以核实。制定机关核实后认为规范性文件确有问题的，应当自行改正或者撤销；法制办核实后发现规范性文件未报备或者确有问题的，应当按照备案监督的相关规定作出处理。

　　100.依据法律、法规或者规章的授权制定规范性文件的其他组织，其规范性文件的制定和备案如何执行？

　　依据法律、法规或者规章的授权制定规范性文件的其他组织，其规范性文件的制定和备案，参照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》执行。

日期：2014-6-10