十字路口的中国人大

1954年9月15日，中华人民共和国全国人民代表大会召开第一次代表大会，标志着中国人大制度正式建立，在该次大会上，产生了中国的第一部宪法，宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

如今，60年过去，在人大权力机关的正式称呼前，人们同时送给它另一个有些俏皮的“称号”：“橡皮图章”。这一称号表明，人民共和国的权力并不真正属于人民。

正在召开的“两会”，再次验证了这一点。

从权力的来源看，人大的权力来自于人民的授权，而人民是通过选举代表的方式把权力授予人大行使的。所以，宪法和选举法规定，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选民（在直接选举中）或选举单位（在间接选举中）有权依照法定程序选举代表，并有权依照法定程序罢免自己选出的代表。

宪法也赋予了人大四项权力：立法权、选举和任免权、决定权和监督权。立法权指的是，只有人大才有创制法律的权力；选举和任免权指的是，国家领导人和政府部门人士必须经过人大选举和任免方可；决定权指的是，全国性和地方性的重大事务和问题，以及行政机构首脑必须经过人大及其常委会讨论和决定；监督权指的是，人大对行政和司法机构以及国家中央军委履职、权力运行和执行法律的情况进行监督。

宪制的这一安排，为的是确保各级人大及人大代表，真正按照人民的意志、代表人民的利益来行使国家权力，同时，使人大真正能够起到权力机构和立法机构的作用。

然而，人大60年的历程表明，宪法的这一良好初衷在现实中无法落地。人民既无法选举自己的代表，自然更无法罢免代表；人大虽是国家立法机构，但法律制定中最重要的起草环节却不由人大来主导；至于国家领导人的选举、重要人士的任免和重大事务的决定，这些人大不过是履行一道“合法”的手续罢了，并无实质的决定权。对“一府两院” 的监督是人大的一项重要职责，但在每年的“两会”上，人们听到人大代表表态最多的是，“我们是来学习总理报告的……”

人大为何异化为“橡皮图章”

人大之所以异化成“橡皮图章”，从制度设计来看，存在以下几大根本性缺陷：

首先，人大代表并非真正是由人民按照自己的意愿选举出来的，而是由党指定的。中国的人大代表在县、乡和县以上分别实行不同的选举方式，前者是所谓直选，后者是间接选举，即由下一级人代会选举产生上一级人大代表。但即使是县乡人大代表直选，在多数情况下，也并非能做到，而是由县乡党委指定。至于县以上各级人大代表，已经明文规定采用间接选举，要成为人大代表，就必须成为候选人，这是关键，而选举法规定，只有政党、团体或选民10人以上，才可单独或联合推荐候选人，这就为各级党委指定候选人和权钱交易打开了方便之门。这也是衡阳贿选案的原因所在。

有鉴于此，中国各级人大代表的构成中就出现了一个非常奇特的现象，官员特别多，国有企业老总特别多，文体明星特别多，这“三多”成为中国人大（政协也一样）的“奇葩”。据不完全统计，在全国人大近3000名代表中，各级官员占了60%以上，基本都是各级政府及其部门、党内机构和行政事业单位的领导，而且他们还兼任几级人大代表。真正来自普通民众的代表极少，尤其是有参政议政的意愿和能力、并且关心和关注社会公共事务的代表稀缺。把各级人代会称作官员代表大会，（政协则是富人俱乐部），是不冤枉它的。从这个角度说，人大的确是中国最有“权力”的机构。

其次，人大代表太多，会期短，会次少，导致会议质量无法保证。十二届人大总共有2956名代表，且绝大部分是兼职的。而按照人大的会议规则，人代会每年召开一次，常委会每季度召开一次。从会议的重要性来说，人代会是最重要的，但人代会的会议时间一般是一个星期多一点。这么短的时间，议程却很复杂，人大代表要审议和表决的事项很多，且不说代表的素质普遍不高，即使参政议政的能力很强，如此数量的群体历时一个多星期能开好什么会？所以人代会只能是表态性质的。

人代会讨论和审议的乃是“国是”。对“国是”必须有充分的讨论和辩论，才能理解深刻，这样出台的法律、政策和决定，才能最大程度地形成共识，经得起考验。而讨论和辩论需要时间。显然，近3000名代表不可能花几个月时间去讨论一部法律或者一项政策，如此成本实在太高。其他国家（社会主义国家除外）的国会一般一开几个月，议员们在议事堂唇枪舌剑，互不相让，有时嘴皮子解决不了问题，甚至动用拳头，拳头当然不好，但国会就是让议员们吵架的地方。国会能够做到这样，是因为他们人少，最多也不过二、三百人。

议政质量不高也与代表的兼职化有关。其他国家的国会议员都是专职的，而且还有自己的助手，这样能保证他们深入选民，广泛地收集民意。中国的人大代表都有自己的本职工作，只能在自己工作之余做点调查，搜集点意见，除时间不够外，人大代表还缺乏履职的其他保障，包括经费保障。所以，在中国，“三无”代表很多，即“无议案”、“无想法”、“无反对”，这是人大的一个特色。

再者，人大的透明性不足。一定意义上说，人大及人大代表的本职工作就是“开会”，鉴于人大是民意机构，代表是民意代表，人大的会议应该也必须向公众开放，让公众看看代表是怎么开会，议论“国是”的，是不是有违人民的重托？故西方国会，一般都向社会开放，公众可以申请旁听，在现在信息条件下，电视和网络更把国会开会的整个过程同步向社会公开。但在中国，人大开会根本不允许普通公民旁听，只是事后有选择性地告诉公众人大开了什么会，讨论了什么问题，在这个意义上，人大更像政府的办事风格。