“小组”治国

本次三中全会的一个“亮点”，是在中央层面设立全面深化改革协调领导小组，按照全会决定的表述，改革协调领导小组的职能是“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。换言之，该小组有四大职能。

就中国改革的经验和实际情形来说，要推进这种一揽子的涉及政治、经济、行政、社会、文化、生态和党建、军队的总体改革，确实需要一个具有权威性的超越具体利益的超级机构来负责设计、协调和监督。而现有的机构中，不论是国务院系统的，还是党的系统的，无一部门有这样的担当，它们不是缺乏权力，就是缺乏权威。

中国改革近年来之所以推进不力，不是缺规划，而是缺行动。中共把改革的规划大权和推进力量交由国家发改委行使，然而，正如此前不少专家所抨击的那样，这个由“计划体制最核心堡垒”改造而来的发展改革部门，自身存在三个利益冲突，即改革和发展的冲突，审批与改革的冲突，计划经济与市场化改革的冲突。换言之，发改委本身是改革对象，由它来负责设计和推进改革，可想而知阻力有多大。何况，发改委不过是一个部级机构，尽管其实际重要性要超出其他部委，但一旦当它行使改革协调权力时，会受到其他有部门利益的机构的掣肘，而发改委的法定权力和权威使它很难撼动其他部门的利益。

有鉴于此，在推进这种全面改革时，一个超强机构的存在是有必要的。

“领导小组”是怎么来的？

但是，此种必要性仅仅指的是这个机构本身。当我们把眼光投向中国的“领导小组”现象，会发现，“领导小组”在中国已泛滥成灾。人们不能不追问，如此众多的“领导小组”，和常设的政府部门是什么关系，和党的组织是什么关系？

在中国的机构设置中，“小组”属于议事协调机构的一种。顾名思义，议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。一般来说，“领导小组”有三种类型：常设型、阶段性和短期型。常设型多针对涉及面广、关乎全局的重大战略性、基础性任务而设。阶段型通常是为完成某一项阶段性的特定任务和工作而设。短期型一般是应对重大自然灾害、社会突发事件或某项建设工程而设。成立这些“小组”的目的，不外乎是要整合部门资源、为决策实施提供组织保障；或者是要完成特定任务、弥补常规治理手段不足；或者是强化各机构间的信息沟通。

1958年6月，中共决定成立财经、政法、外事、科学、文教5个小组，这可能是“领导小组”的滥觞。改革以来，曝光率最多、知名度最高的，恐怕要数中央财经领导小组。现财经领导小组组长按惯例由总理李克强兼任，副组长则由常务副总理张高丽兼任。除财经小组外，李至少还兼任国务院系统五个领导小组的负责人。而国家主席习近平则是中央对台领导小组和外事小组的负责人。

中国“领导小组”的泛滥由国务院众多的小组可见一斑。在今年三月一次清理议事机构的文件中，国务院至少撤销了三十多个各种各样的“领导小组”。保留下来的还有七个“领导小组”，以及其他不以“小组”命名的议事协调机构。这只是国务院。至于政府系统和党的系统中有多少个“小组”，未见统计，全国恐怕更数不胜数。

一种看法认为，“小组机制”是中国政治中一种特殊组织模式。但我认为，这种“小组机制”并不是中国政治的优势，恰恰相反，它是国家治理尚未现代化的表现。本次三中全会提出要推进国家治理结构和治理能力的现代化。国家治理现代化的标志之一，就是国家机构职能的正常化。一个政府机构如果不能正常履职，其管理势必是不合格的，其存在的必要性也值得怀疑。众多“领导小组”的存在，势必会干扰常规政府部门的履职；或者说，正是因为常规政府部门丧失了管理能力，才要成立这么多“领导小组”。从这个角度看， “领导小组”的膨胀，本身是国家治理能力低下的产物。

“领导小组”的制度化和局限性

当然，经过几十年的发展，“领导小组”的变迁也体现出了某种“进步性”。根据一些学者的研究，领导小组制度总体上正由一种非正式的习惯和规范，演变为相对稳定和较为成熟的“亚正式制度”。特别是在中央一级，领导小组的成立不再取决于单个人尤其是超级领袖的意志和指示，而通常在正式会议上经集体讨论作出决定，并以正式文件的形式向社会公布，公开和透明程度大大提高；领导小组的类别随国家职能的扩展而丰富，在市场监管、社会管理、公共服务等现代国家职能方面成立的领导小组渐次增多；在领导小组的归属上，体现出党政职能分开的合理化趋势；在结构上，领导小组横向与纵向构成，包括组成人员的职位序列、办公室的结构与设置趋于稳定，具有相当高的可预测性；领导小组的运作逐渐摆脱毛泽东时代依赖群众运动的特性，程序化特征日益明显，且更注重建章立制。所有这些，与中国现代国家成长的逻辑颇为一致。

尽管如此，如笔者前文所说，动辄成立领导小组的做法，仍然是治理理念未现代化的表现，也表明国家的治理结构尚处于前现代的粗糙水平。不管成立“领导小组”的初衷何在，它都含有领导人摆脱现有官僚机构的羁绊、更好贯彻自身意志的意图。相对而言，正式机构的法制化程度高一些，而“领导小组”内部的运作，更可能是以一种非规范的缺少法纪的形式进行；甚至不排除某些“领导小组”根本就是为领导个人服务的。

所以，中共若要推进国家治理结构和治理能力的现代化，构建更加理性、民主和成熟的现代国家，必须努力使领导小组“脱亚入正”。一方面要加强法制规范，用法律明确和保障小组的成立、与各相关部门的权责关系、日常工作程序、法律责任、组成成员的职责和奖惩、存续时间等。另一方面要通过政治体制改革，重构党政之间、部门之间、中央与地方之间的关系，以降低成立领导小组的必要性。

在这方面，中国政府已有所认知。2008年国务院曾发出《关于议事协调机构设置的通知》，指出凡工作可以交由现有机构承担或者由现有机构协调的，不另设立议事协调机构，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。当年，国家处置劫机事件领导小组等近20个领导小组被撤销。

谁该出任新设的改革协调领导小组组长？

回到三中全会新设立的改革协调领导小组，虽然从中国新一轮改革的广度和复杂性来看，它有成立之必要，但其运作形式、权力配置和领导人安排则须仔细权衡，否则很可能会弱化其领导、设计和督促改革之作用，甚至衍生出不应有的矛盾。

自三中全会公报提出成立该小组以来，中国社会及国际舆论一直高度关注该小组的人员组成，特别是将由哪位中共领导出任组长。人们之所以热衷于这些讨论，原因自然是这关系到小组的权威。鉴于该小组是在三中全会的决议中郑重提出的，且中国未来的大事是全面改革，该小组的位阶事实上要高于中共的其他小组。因此，舆论普遍认为，该小组的组长应由中共最高领导人习近平亲自兼任。然而，这样一来，会导致该小组和中央财经领导小组的紧张关系，将架空国务院的权力，使舆论对习的集权猜测得以坐实，中共的集体领导制也变成了习的一人领导体制。因为，习同时要掌管三中全会成立的另一超级机构——中共国安委。鉴于国安委统筹对内对外的国家安全，涉及军队、警察、安防、外交等强力部门，因而非习掌舵不可。

因此我认为，李克强总理是这个机构的合适人选，原因除了避免集权担忧外，还在于这次改革虽说是全面改革，但毕竟以经济改革为重点。而且，李的国务院总理身份和中共二号人物的位置，使他非常适合担任小组领导。再者，李还是中央财经领导小组组长，而该小组事实上是中共领导经济工作的决策部门。李任改革小组组长，与财经小组的决策就不存在冲突，两者可以合署办公。这是一个最好的解决中共权力冲突的方案。

透视改革领导小组，可以很好地认识中共“小组治国”的实质。在三中全会强调推进国家治理结构和能力现代化的情况下，改革领导小组的设立虽是为应因改革需要强力部门之需，但它客观上亦会进一步强化人治，加大治理结构改革的难度，这是一个两难矛盾。对中共而言，提高国家的治理能力可谓任重道远。