反腐靠什么：监察委员会还是司法机关？

根据中纪委网站最新消息，“十八大”以来，中国反腐运动查处的高级干部（副部级及以上）就已达200多人（公开的有150多人），从2013年到2016年9月，全国纪检监察机关共立案101.8万件，给予党纪政纪处分的人数也达到了101万人。

但相关研究表明，在增强公民的政府信任方面，声势浩大的“打虎运动”并未取得中央所期待的效果，甚至取得了一些相反的效果，一方面越来越使民众对反腐感到麻木，另一方面，甚至增加了对中央政府腐败的感知（倪星，李珠，2016）。

对于这一反腐困境，学术界做了广泛的讨论。香港大学法学院的傅华伶教授认为，将反腐权力从党转移到法院是“一劳永逸”（permanently）控制腐败的一个办法，这种建议在法学界也有着较为广泛的支持。

但是领导层似乎没有从这一角度来改革反腐体系，2016年10月底闭幕的十八届六中全会首次将监察机关与人大、政府、司法机关并列，两周后正式发文在北京市、山西省、浙江省试行由同级人大（而不是政府）产生监察委员会的新体制，借以“整合反腐败资源力量，扩大监察范围……构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。

作为地方试验，2017年1月18日，山西省第十二届人民代表大会第七次会议选举出第一届山西省监察委员会。姑且不论反腐运动内在的某种政治性质，仅从技术性上讨论升格监察机关对反腐的影响，或者转移反腐权力到法院建议的可行性，需要从下面几个方面来考察。

首先，中纪委与中央政法委在反腐问题上的权力冲突问题。根据中共内部的归口管理制度，中央政法委分管法院、检察院、公安系统、司法部和国安部，而中纪委在政府体系内则与监察部合署办公，两个系统之间并不能交叉指挥。就职能而言，主责党内反腐审查的纪委系统与实施反腐司法调查的检察院（内设的反贪局）和法院之间的职能边界并不清晰，工作内容高度相似，而在此之上、同属党中央平行职能部门的中纪委和中央政法委自然难免会出现权力龃龉。所以，在其他政治设置不变的情况下，将反腐职责从中纪委转移至法院系统的建议，实质上意味着中纪委向中央政法委让渡权力。

无论这样的建议效果如何，但考虑到当下的政治现实，该建议的可行性非常低：一方面，近年来中纪委权力扩张迅猛，日益从一个专业反腐机构演化为一个广义的政治监察机构（political supervisor）。其二，相比之下，自周永康被查办之后，中央政法委一直处于权力的相对低潮状态，中央政法委书记一职被移出常委之列，新疆稳定协调小组和武警指挥方面的权力也被褫夺；在地方上，中组部也在2010年发文要求省级政法委书记不再兼任省级公安厅局长，这些做法无疑都削弱了政法委在体系内部的话语权。而在中纪委与中央政法委一升一降且二者有所冲突的权力格局下，任何试图让渡中纪委权力给中央政法委系统的建议都是不切实际的。

其次，关于升格监察机关后的反腐效率问题，需要将之纳入同级党委体系来评估。根据《行政监察法》规定，目前的监察系统属于同级政府的一个组成部门，其监察范围限于“本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员和下一级人民政府及其领导人员”。此次升格后的监察系统则由同级人大产生，与政府、司法机关并列，理论上而言，这有助于扩大监察对象，将原先不能覆盖的事业单位（如学校和医院）纳入在内。

但是，一旦将监察系统的升格放到同级党委的框架中讨论，就会发现这样的制度调整并不会带来太多实质性变化。

一方面，原先的监察系统名义上由同级政府领导，而同级政府首长必然是同级党委常委兼副书记，所以从党的角度讲，是由党委副书记在直接领导监察系统。升格后的监察系统与政府首长的领导关系被切断，转由同级人大主任来领导，而后者也是同级党委的当然常委（在一些中西部地区甚至由党委书记兼任人大主任），这就是说，在党委框架内，升格后的监察系统是由一名党委常委（或兼任人大主任的党委书记）在领导。可以发现，这与升格前由党委副书记领导监察系统的做法，实际上并没有太多变化，不过是在党委常委内部换一个人来领导。

另一方面，根据既往政治惯例，监察系统与（一名同级党委常委领导的）纪委合署办公，且最新的监察系统改革也继续沿袭这一做法。例如，在2017年1月18日产生的第一个省级监察委——山西省监察委员会中，省纪委书记任建华出任监察委主任，三名纪委副书记全部出任监察委副主任，六名监察委委员中五人来自省纪委和与之合署办公的监察厅，另一人是即将转隶纪委的省检察院反贪局局长。这就意味着前文述及的、作为党委常委且负责选举产生监察委的人大主任或者当下作为党委副书记的政府首长，并不能在实际意义上领导同级监察系统。纪委与监察系统相互同构的反腐权力架构并未发生变化。

至于对事业单位的监督，虽然升格前的监察系统没有覆盖，但是与其合署办公的纪委却遍布每一家医院和学校，所以升格带给这些单位的变化，可能仅限于为本来就有的纪委增加一块监察系统的牌子而已。所以，关键的问题在于仅仅在政府框架内将监察系统从政府转隶人大的做法，并不能改变背后真正发挥领导作用的同级党委的一元权力结构，所以也很难对反腐工作带来实质性变化。

再次，最大的问题是，在既定的框架下，无论是由法院、检察院还是纪委监察反腐，都没有改变同体监督的问题。目前，党政体系内部的反腐主体有纪委、监察系统、预防腐败局、检察院内设的反贪局系统和审计系统（其中前三者合署办公）。碰巧的是，根据中共党章、《检察院组织法》、《行政监察法》和《审计法》规定，上述监督主体在理论上悉数实行双重管理，既要向上级部门汇报，同时又要向同级人大或者政府作报告。但在实际运行中，由于现实存在的“分级管理，分级负担”的财政管理体制、人事管理体制和党章中“党组必须服从批准它成立的党组织领导”的规定，致使理论上的双重管理又都无一例外的走向了同级党委为主的横向管理。故而看似多元且互有分工的监察反腐主体，最后的负责方向都指向了同级党委，尤其是党委书记。

所以根本的问题并不是反腐机构多元分散和相互交叉的问题，而是在同级党委框架内的权力过于集中，由此造就的同体监督问题，才是当下各个机构反腐效率不彰的主要原因。任何可能的有效改革都需要基于这一党委集中领导的框架而进行，但是此次监察系统的升格仅仅是在政府体系内部的升格，即使如媒体所猜想的那样，将检察院所属的反贪局系统，甚至还有审计系统转隶监察系统，也只是增加监察系统的体量而已，并不会对党委框架的权力结构带来明显变化。故而，其反腐效果也恐难以达到普遍预期。至于一些学者主张的将反腐的权力转移到法院系统的设想，至少在目前的形势下，不具有可行性。

最后，此次反腐运动查处官员级别之高、数量之多可为数十年所罕见，同时颁行的《新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等规定，都在相当程度上反映了习近平等领导集体从制度上为腐败“治本”的决心与雄心；但与反腐并行的对社会空间的压制，似也说明最高层对维持既定政治框架的努力。如此一来，在当下既定基本政治框架不变的情况下，朝着打破同体监督、增强反腐败机构独立性的方向，是否有改进反腐工作的空间呢？

至少在两个方向上可以尝试改进：一方面，按照当下升格监察系统的方向，整合政府系统内部的反腐机构，即使不将检察院所隶之反贪局系统划入监察系统，至少可以试行将检察院从政法委归口纪委管理，如此一来也可以更好地“协调衔接”纪检部门的党内执纪审查，减少重复调查，提高效率（还可以增强检察院对公安机关的制约）。另一方面，考虑到纪委是地方反腐主力的基本现实，试行上级管理派驻制，至少是以上级为主的双重管理，是一个值得考虑的办法，尤其是在纪委书记人事选择上，以及财务预算方面纳入上一级管辖范围。借此，减弱乃至切断纪委对同级党政体系在财政与人事上的依赖，强化相对于同级党委的独立性，进而保证同级监督的可行性。

当然，增强纪检监察系统的独立性不必然是解决反腐问题的终极药方。腐败的根源在于权力的不受监督状态，而客观上与什么机构执掌权力并无必然关系，既然政府部门与党委官员会腐败，政法委会枉法，我们也有充分理由相信作为反腐机构的纪检监察与司法系统同样会有腐败（可参见《财经》杂志2013年的法官腐败报告）。这并不是由于某一个部门或系统的“道德感”不足，而是整个权力体系的可监督性欠缺所致。

总之，我们必须承认这样一个事实：没有任何一个部门和机构的权力具有不证自明的清廉公正特质，如果某一种权力具有上述特质，那必然源自于有效和开放的监督与制约。所以从长远来看，强化新闻舆论的监督权与保证公民的知情权才是促使党政体系及其纪检监察系统清廉为政、向公民负责的“治本”方法。

（注：作者是山东大学政治学与公共管理学院助理研究员，公共管理博士。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com）