摘要 :近些年来,中国法治建设取得了有目共睹的辉煌成绩,但离人民群众的期待还有一定差距。党的十八大报告从党和国家工作的大局和全局着眼,高屋建瓴、言简意赅地对过去五年民主法治建设成就做出了评价,并提出了到 2020 年全面建成小康社会的民主法治建设目标。未来中国法治发展的总体思路,应当努力实现四个基本转变,即从法治到社会主义宪政的转变、从法律体系构建到法治体系建设的转变、从注重立法到加强宪法和法律实施的转变、从法治的表面“维稳”向深层次解决社会公平正义和权力腐败问题的转变。全社会应当尽快把对中国法治状况的认识和评价统一到中央关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略部署上来,在新的历史起点上为中国民主法治建设事业做出新贡献。
关键词 :中国法治 ;十八大精神 ;法律建设
中国法治现状的评价
(一)法学界法律界对于中国法治状况的评价
近年来,中国法学界、法律界以及社会其他各界人士,在谈到法治问题时,往往有不同的评价。综合起来看,目前国内主流媒体和法学界、法律界对于中国法治状况的评价,大致有如下四种观点:一是认为近年来法治建设取得了巨大成就,法治状况好得很。二是认为近年来法治建设是“进一步、退两步”,与改革开放前 20 年法治建设“进两步、退一步”的状况相比,形成明显反差。三是认为近年来法治建设明显倒退,主要表现是司法改革倒退和某些领域人治现象回潮,法治状况令人堪忧。四是认为目前中国法治建设处在一个十字路口,何去何从,思路不清,目标不明,需要尽快研究定夺。
(二)民间对于中国法治状况的评价
在民间,对中国法治现状出现了以下调侃式的描述 :三大基本法——领导的看法、领导的想法、领导的说法 ;三个诉讼规则——大案讲政治、中案讲影响、小案讲法律 ;三个法律效力原则——宪法服从国外看法、法律服从内部规定、内部规定服从领导决定 ;法治基本状况——严格立法、普遍违法、选择执法 ;执法依据原则——百分之十人大通过、百分之九十高院释法。尽管民间“段子”对于中国法治状况的上述评价,颇为夸张、片面、消极,甚至捕风捉影、以偏概全,但为什么会出现此种评价,是否也在一定程度上反映了民意对于中国法治状况的某些感受和期待,需要我们正面理解和认真对待。
(三)地方法治指数的评价
在地方法治建设层面,近年来一些地方借鉴国际和香港法治建设经验,试行用“法治指数”来进行法治的量化评价。这些地方主要有杭州余杭区、昆明市、江苏南京和无锡、四川成都等。它们采用量化分析方法,评价以百分制为计量单位,近几年各地的得分基本上都在70 ~ 80 分之间,而且总体上是小步上升的。地方法治指数评价出台后,对地方法治建设起到了积极推动作用,但也受到两方面的批评:一是中国是一个单一制国家,在全国法治建设“不景气”的大环境下,地方法治建设的空间是十分有限的,不可能取得实质性突破;二是即使有些地方法治建设在“法治指数”评价中得了高分,也没有实际意义,因为它在方法和坐标体系上没有可以比较的参照系,在实践上与人们的真实感觉出入较大。
如何评价当下中国的法治状况,需要实事求是的态度和科学精神、科学方法。从法治建设的宏观内容来看,根据党的十五大、十六大和十七大三个政治报告对依法治国和法治建设战略目标做出的规定或描述,可以将其中的“依法治国、政治体制改革、执政党依法执政、形成法律体系、加强宪法和法律实施、建设法治政府、推进司法改革、保障民主权利、反腐倡廉、法制宣传教育、维护社会稳定”等11项重大任务作为主要评价对象(参见表 1)。可以看出,其中“中国特色社会主义法律体系如期形成”和“法制宣传教育”已经完成任务,其他方面虽然也都取得一定成绩,但尚未完成既定目标。
党的十八大报告从党和国家工作的大局和全局着眼,高屋建瓴、言简意赅地对过去五年民主法治建设成就做出了评价 :“民主法制建设迈出新步伐。中国特色社会主义法律体系形成,社会主义法治国家建设成绩显著 司法体制和工作机制改革取得新进展。”法学界、法律界和全社会应当尽快把对中国法治状况的认识和评价统一到党的十八大报告上来,统一到中央关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略部署上来,在新的历史起点上为中国民主法治建设事业做出新贡献。
中国法治面临的主要挑战
中国法治建设尽管取得了有目共睹的辉煌成绩,但离人民群众的期待还有差距;依法治国基本方略虽然得到实施,但发展还不平衡;法律体系尽管已然形成,但还需进一步完善和发展;立法尽管成就斐然,但执法、司法、守法和法律监督还不尽如人意;法制宣传教育尽管成绩巨大,但法治环境并未根本改善 正如 2012年 12 月 4 日习近平总书记在纪念现行宪法颁行 30 周年大会上的讲话中所指出的:“在充分肯定成绩的同时,我们也要看到存在的不足。 保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威 ;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”具体来讲,中国法治建设和依法治国事业还面临以下主要问题和挑战。
一是社会主义民主法治建设与经济社会文化发展的要求还不完全适应,领导干部中的人治现象、公民中的非法治现象、社会上轻视和无视法治的现象,在有些地方、部门、领域和群体中有所抬头和蔓延。
二是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是社会主义政治文明的本质要求,但在一些地方和部门实际上被统一于党委的“一把手”,法治被“人治”所弱化,依法治国从党领导人民实行的“治国基本方略”,演变为某些地方和部门“维稳”以及发展经济的工具。
三是中国特色社会主义法律体系有待不断完善,立法质量需要不断提高。立法中存在的部门利益、特殊群体利益问题,部门立法争权夺利问题依然存在。国家立法部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除,一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法,把畸形的利益格局或权力关系合法化,行政部门借立法扩权卸责、立法不公等从制度设计的基础上影响了社会主义法治的权威和法律的实施。
四是中国特色社会主义法律体系形成后,中国法治建设的主要矛盾,是宪法和法律实施的问题,主要表现为普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究,许多法律形同虚设(参见表 2)。地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生;法治缺乏权威,司法缺乏公信力;公民“信权不信法”,“信访不信法”,“信关系不信法”,“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”等问题。加强法治教育,提高全社会的法律意识和法治观念,仍是一项艰巨任务。
五是政府多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题;有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为;少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当“黑恶势力”的保护伞 ;出现了一些不正确的执法倾向,如钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等等 ;粗暴执法激发冲突,甚至引发群体性事件或极端恶性事件,突出表现在征地拆迁领域。
六是司法改革轰轰烈烈,解决了办公条件、经费、人员编制以及一些长期制约法院、检察院建设和发展的体制机制等老大难问题,基本上实现了各个阶段司法改革方案预设的目标,但司法独立、司法公正、司法权威、司法效率、司法公信力和干预法院检察院依法独立行使职权等深层次问题依然存在。
七是“消极腐败现象仍然比较严重”,一些领域腐败现象仍然易发多发 ;公职人员贪赃枉法、权钱交易、执法犯法、以言代法、以权压法,对法治造成损害;执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。如何用法治思维和法治方式应对和解决腐败问题,是对党领导的中国法治建设事业的极大挑战。