谈土地执法中时效的运用

　    常有报道，有土地违法者占地建房几年后才被发现而受到行政处罚不服，又以超过处罚时效为由诉至人民法院，法院以土地违法行为在未恢复原状之前应视为具有继续状态为据，维持行政处罚。本人对此观点持有疑问，因此而参与对非法占地处罚时效问题的讨论。
　　一、时效概念
　　1、时效是法律事实发生或消失法律效力的时间范围，亦即时间的推移（到期或者届满）而取得或者消失某种权利的法律规定。
　　民事方面有取得时效和消失时效，即于一定时间经过后取得或者消失某项权利，其要件有二：（1）、顺有一定事实状态发生或者消失；（2）、顺有一定时间经过。刑事方面规定的追诉时效是指对犯罪疑人的犯罪行为追究刑事责任的有效期限。根据犯罪行为的社会危害性的大小以及可能受到的处罚程度而做出5至20年的规定，追诉期与规定刑期相适应。
　　2、时效期间是指法律规定的构成时效的一定时间。即取得或者消失某种权利所必须经过的一定时间。时效期间的长短，因所调整的法律关系不同由法律规范做出规定，不得由当事人以法律行为随意改变。
　　3、行政处罚时效。《行政处罚法》29条规定，违法行为在二年内未被发现的不再给行政处罚，法律另有规定的除外。
　　前款规定的期限从违法行为发生之时计算，违法行为连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。
　　行政处罚时效是对违法行为人违反行政管理秩序的行为追究行政责任，给予行政处罚的有效期限。其规定有以下涵义：第一、在违法行为发生的两年内，对该违法行为有处罚权的机关未发现这一违反行政管理秩序的事实，以后无论在何时发现了这一违法事实，对当事人的行为不再给予处罚；第二、时效的规定是从违法行为发生之日起计算的，违法行为发生之日是指违法行为完成之日；第三、对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。连续实施数个行政违法行为，触犯了同一个行政处罚规定，对于这种违法行为追诉时效的计算，从最后一个违法行为实施完成时计算，对这一连续性的违法行为合并处罚；第四、对大多数行政处罚事件来说，行政处罚法规定了追放时效为两年，同时也明确规定法律另有规定的除外，如2005年8月28日公布的《中华人民共和国公安管理处罚法》第22条规定：“违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现，不再处罚。”
　　行政处罚法的立法宗旨：一是为了规范行政处罚的实施，完善国家的法律责任制度；二是保障行政机关有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序；三是要保护公民、法人和其他组织的合法权益。对行政违法当事人适用行政处罚的目的在于预防行政违法行为。行政处罚法将行政处罚时效规定为两年，正是考虑了行政管理工作的复杂性做出的规定。处罚时效是行政处罚适用的原则问题，国家对于违反刑事法律规范的严重违法行为都规定了追诉时效，对一般违反行政管理规范的行为更应当有时效规定，这样才有利于提高行政管理效能，及时处理违法，教育群众自觉守法，建立良好的社会秩序。
行政处罚时效的规定，一方面是对未超过追诉时效的违反行政管理秩序的行为须依法追究其行政责任，给予行政处罚，体现了执法的严肃性。另一方面是对于违法行为已经过追诉时效期限的，不应再追究其行政责任，不再给予处罚。我国行政处罚的目的是为了处罚违法行为人，教育公民法人及其他组织遵守国家法律。违法行为人在追诉期内没有再实施违法行为，说明他事实上已经不再违法，再惩罚就没有必要了
　　二、对非法占用土地案时效问题的争论
　　在土地执法监察实践中，对土地违法行为的认定和处理时，尤其是对非法占地的处罚时效问题分歧较大，各地都有这样的案件。现以2005年7月8日发表在国土资源新闻网上的陈某占地建房案为例进行探讨。基本案情：某村民陈某于1997年未经批准占用集体土地200平方米建成砖混结构住房一幢。2005年，当地国土管理部门经群众举报才知道陈某占地建房的行为。国土管理部门组织调查取证后，认为陈某未办理用地审批手续，属于违法占地行为。陈某自己也承认未批先占的违法事实，但认为自己的建房行为已超过了《行政处罚法》规定的两年处罚时效，不应再受追诉。类似案件报上也曾有过报道。
　　1、多数土地行政主管部门从加强土地执法监察的角度，以最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）依据，认为非法占用土地的违法行为在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，追诉时效从违法行为在终了之日起计算，现在房屋还在存在，所以，没有超过诉讼时效。因此，土地行政管理部门就适用《中华人民共和国土地管理法》第76条或77条的规定实施行政处罚。
　　2、专家们认为：继续状态是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处予不间断持续的状态，例如强令他人违反消防安全规定冒险作业的行为，以及在城镇违反规定使用音量过大的音响器材，不听劝阴影响周围居民工作或生活的行为，在其结束以前都是有继续状态的违法行为。村民违法占地建房的行为是继续状态的违法行为，应该从违法行为终了之日起计算处罚时效。
　　3、律师认为：根据土地违法行为的追诉时效理论；只违法所用土地还未恢复原状，就是处在违法继续状态，应该依法给予处罚。违法行为的继续状态，是指当事人的违法行为及事实得到确认后，其不法状态在一定时间内处于持续状态，按最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，应当适用行政处罚法第29条第2款计算时效。2005年9月15日国土资源报律师信箱解答：八年前建住宅占用的土地未经批准，八年后才发现，在处理时该住宅认定为“新建”。
　　4、法官说：科学地界定处罚时效，不仅不会放纵违法行为，而且可以更为及时有效地处罚违法行为。根据最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定；违法占地后房屋还存在，其不法行为仍在持续中，并未超过法定的追诉期限，所以应当给予处罚。
　　5、群众意见：公民未经批准占地建房是违法的，也应该受处罚。但是，建房行为是公开的，有专门负责管理的部门，在两年内没有发现，而在经过几年甚至更长时间才发现，那是管理部门的责任。房屋建好后住了几年了说违法行为还在继续，不通讲不理解。依照《行政处罚法》29条的规定，不应当再处罚。违法占地行为得不到应有处罚的原因，在于行政执法部门自己没有发现，自然就要承担管理不严的责任。]
很显然，争论的焦点集中在最高人民法院《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，土地违法行为在未恢复原状之前是否一直处于继续状态。
　　三、土地违法行为在未恢复原状之前，应当视为继续状态的答复，值得商榷
　　最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地行为追诉时效的答复》：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。破坏耕地的违法行为是否具连续或继续状态，应根据具体情况分别对待。
这个答复已经成为土地行政主管部门查处土地违法行为的重要参考依据，也是一些人民法院审理这类案件的依据。但是，这答复的定义是否准确，是否可以作为法律依据处理案件值得探讨。
　　1、非法占用土地行为是否处于继续状态，何时才算终了？未经批准或者骗取批准非法占用土地的行为人，一般都要在土地上新建建筑物或构筑物。从破土动工、打基础、建主体，到内外装饰竣工都有一个过程。在这个过程未完成之前，说这一非法占地行为处于继续状态，这是符合事实的。房屋建好后，人住进去了，主人开始新的生产和生活，这时再说非法占地行为仍在继续，既不符合事实，又不符合逻辑。修房造屋是人生的一件大事，有些村民辛劳一辈子就是为有个家，有一套属于自己的住房，哪怕是违法修建的，谁会过两年就心甘情愿地将房屋拆掉，去恢复土地原状态呢。
　　永久性建筑物，只要被强制拆除，都不会自己恢复原状，就是处于继续状态，违法行为就没终了，永远都将要被追诉。按照此理，土地违法行为不仅非占地行为不能恢复原状，非法买卖土地的，破坏耕地的，非法批准占用地等几十种违法行为，只要是将土地占用了，就不会自行恢复原状。如果都认为是处于继续状态，那么《行政处罚法》规定的失效制度，对土地行政管理就失去了意义，这产不符合行政处罚法立法宗旨的。
　　2、《答复》将非法占地行为在未恢复原状之前视有继续状态，这里的“视为”说明它本身不处于继续状态的，住房建好后，违法占地行为就完成了。为了追诉违法行为，就人为认定它是处于继续状态，迷是没有道理，也没有法律依据的。刑法对严重的犯罪行为规定了5至20年的追诉时效，何况这种违反行政管理规定的一般违法行为，更应当有时效的期限。不然的话，20年30年后去追诉一个违法占地建房者，那又有什么意义呢。
　　3、认为只要违法占地建的房屋还存在，其不法状态就仍在持续之中的观点也值得商榷。违法行为是违反法律规定而为法律所禁止的行为。土地管理相对人，实施了违反土地管理法律的行为，造成了非法占用土地的结果，危害的是土地行政管理秩序，按土地管理法规的规定应当受处罚。这里应当受处罚的是违法占地行为，房屋等建构筑物建好后，行为人的目的已达到。虽然这时的建筑物还是不合法的，只要不继续扩大占地，违法占地的行为是停止了。硬说房屋在，违法行为就处于继续状态，这不符合客观事实的。
　　4、《答复》的效力。最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》是针对当时国家土地管理局的请示做出的，对当时的国土管理工作具有一定的指导意义。但是，最高人民法院行政审判庭的答复，没有上升为最高人民法院的解释，还不具有司法解释的法律效力。按照我国现行的法律体系，把行政审判庭的答复作为处罚和判案的依据是不准确的。
　　四、依法行政，规范执法。
　　中央政法委书记罗干在全国规范执法行为经验交流会上强调，按照构建社会主义和谐社会的要求，把执法行为全部纳入制度规范，要把公正执法作为出发点和落脚点，把每一项执法行为都纳入制度规范的轨道。、
为了强化土地执法监察工作，规范土地执法行为，依法维护土地管理秩序，国土资源部制定了《查处土地违法立案标准》，规定了四类43种违法行为立案要求。
　　全国各地经过“四五”普法宣传教育，增强了广大群众的法制意识，提高了公民遵守法律的自觉性。在法制比较建全的今天，如果个体违法占地几年都未被发现，那就是行政机关的责任。其理由是：第一、非法占用土地的违法行为是暴露在土地之上的活动，只要管理工作到家，不可能2年内发现不了，二是近20年土地管理法律法规的宣传，群众有遵守法律的意识，发现违法者会积极举报。三是土地管理体制改革后，层层都有监察执法机构和专职工作人员，并建立了监察信息网络，还有卫星遥感等科技支撑，非法占地行为一旦实施，就必定置于管理部门的监控之中。
　　因此，我们不必为极个别违法占地没有受到处罚而担忧，更应当从依法治国、依法行政构建和谐社会的高度思考管理部门的责任。
　　综上所述，依法行政是国家对行政管理机关的基本要求，为了保证土地管理部门正确及时查处土地违法案件，依法追究土地违法者的法律责任，维护正常的土地管理秩序，遵循事实为根据以法律为准绳的原则，建议对非法占用土地行为的处理及追诉时效问题，在法律法规没有做出明确规定之前，应当执行行政处罚法29条中2年的时效规定，从在最后一个建筑物及其他设施完工之时计起。这样，才符合依法行政和规范执法的要求。(克山县国土资源局)