信访：不到北京非好汉？

 

　　要从根本上解决问题，必须分析其内在的原因。信访量不断增加的主要原因到底是什么？

 

　　一与我国目前所处的发展阶段有关。中国经济发展大体上呈雁阵模式，也就是说东部领先，中部紧跟，西部殿后。但是，东部的发展从没有离开过中西部的人力和其他资源。中西部地区的许多百姓都有机会体验和享受东部地区发展的成果，而其中东部地区的主要发展成果之一：公民的权利意识更不受物质和行政区划的限制，在中西部广泛传播。在中西部经济条件远不如东部地区的情况下，在中西部还处在资本初步积累，产业转型和企业改革的起步阶段的情况下，就不得不面对权利意识高度发育的公民，在以GDP为主导的中西部地区，矛盾必然在一力推经济的地方政府和百姓的民生和权利要求中产生。也就是说，经济发展和城市建设的速度往往超过老百姓接受的程度，而老百姓的权利觉醒的速度又超过了地方经济发展所达到的程度。

 

　　二是政府过多干预经济发展（包括城市化建设）而忽视法治和政治工作。在GDP考核体制下，企业的利益就是政府的利益，企业的发展就是市长的政绩，关心企业就是关心自己，因此，难免忽视百姓利益诉求，难免关心速度甚于关心质量，关心老板甚于关心人民，关心财富甚于关心群众基础。使企业改制、拆迁、企业生产监管中出现大量的矛盾和问题，权力主导型的经济发展模式严重扭曲了政府在市场经济发展中应有的角色，使社会矛盾的矛头直接指向政府。

 

　　三与法治国家建设进程相对滞后。从理论上讲，法律是人民权利的保障，也是政府职权的樊篱。政府权力出了圈，侵犯了人民权利，人民有权利通过法律途径获得公正补偿，反过来，如果人民权利超出了法律赋予的范围，政府主管部门和司法机构也有权予以干涉和纠正。而现在的现实是，政府权力过于集中在政府手中，人民权利的实现程度主要受政府行使权力的制约，而由于人民群众占据政治优势，政府也不敢轻易使用法律武器。老百姓典型的信访途径是：找县主管部门、找分管县长，找市级主管部门，找分管市长、找省级主管部门，找分管省长，找中央分管部门，到国家信访局集访。而典型的处理途径是：国家信访部门分批给事发省政府和分管部委，分管部委和分管副省长分批至事发地区和分管部门，然后层层往下，从而完成两个毫无效率的循环。其制度机理在于，由于行政法的职权主义和中央及省政府的分权行政架构，使只有事发地的基层主管机关才具有最终的合法的处置权。在合法的前提下，如果基层分管部门坚持原来的处理意见，任何人都无可奈何。因为，从法律角度讲，分管部门具有在行政法规规定范围内的合理的自由裁量权，如果其处理无违法事实，基本合理，哪怕国务院总理也无法律上的权力推翻哪怕一个最基层主管部门的一个决定。而按照我国的制度设计，真正法律上的救济乃是提起行政复议或者诉讼，由法院予以审查其行政行为的合法性以及某种特定情况下的合理性。我们建立了现有的行政治理架构，但却由于政治上的考虑，无人愿意依法使用这种治理工具。这只能证明：要么，制度水土不服，要么，政治目标缺乏清晰度。这也是造成诸多难以处理的信访问题的原因。

 

　　四是清官文化的影响挥之不去。上级机关的热衷于就信访问题作批示以及百姓上访不到北京非好汉的行为冲动，还有一个文化上的原因，那就是长期以来的清官文化。事实上，姑且不论历史上是不是存在清官，也不论中国一直以来潜在的“水至清则无鱼，人至查则无友”的道德实用主义，即便是真的历史上有清官，上访百姓们也不知道封建帝国的钦差大臣具有着现代甚至中央纪委都没有的代表皇帝的绝对处置权，古代的清官放在今天，他能发挥的作用也必须限制在其职权范围内。现代社会中仍然是官越大权越大，但是，现代社会的大官权力是不能覆盖小官权力的。大官有自己的权，小官也有自己的权，再也没有古代皇帝那样拥有至高无上权力的机关可以替代别的机关去解决不属于自己职权范围的事情。类似的法治信条并没有在文化建设上获得相应地位，往往仅反映短短的一些处置决定中。例如，某官被党委免去党内职务，同时，党委建议人大常委会免去其行政职务，这种理念无从传达，这种需要长期积累才能见成效的价值观转换，并没有成为日常文化建设的重点内容。各级干部更没有避免“当清官”观念的自觉，往往超出职权范围去“为人民服务”，使行政职权的权威性和严肃性受到极大影响。

 

　　五是经济发展程度低。信访多发区往往也是经济落后或者相对落后地区。多数的信访人群也属于经济上的弱势群体。由于一些信访人属于失业、退休、无业的状态，信访带来的收益往往对他们来讲意义重大，地方一些政府又出于各种考虑，也往往容易拿钱买平安，不按政策和法律，只按需要办事，给予一些合理或者不合理的经济补偿，这就造成很多重复上访。

 

　　当然，也有个别上访人是属于个人素质差，以上访为借口，借机获得经济收益的。同时，一些上访之所以形成，也有的是历史遗留问题，跟《集结号》电影中所反映的“失踪”和“烈士”的问题一样，已经根本无法解决。还有一些是如孙东东教授所说，心理上存在一些问题的。

 

　　总体来讲，信访制度、信访之所以成为问题，除了经济发展的原因外，其核心在于，在现代法治社会中，信访制度虽然存在，但却既缺乏法律依据，又无实质意义，其实际功能极为有限，仅仅限于满足一部分百姓的心理需求，增加上级行政机关信息来源，强化上级行政机关政治优势。当然，也能解决个别问题。但这个价值不大的制度却导致很多本来可以通过行政复议、诉讼、再审以及行政监察和纪律检查等手段来解决的问题，转而交给上一级的行政机关，进行多次的无效循环。从法律上讲，由于行政职权的法定化和行政层级的分权化在今天已经成为常态，本级信访部门无权干涉其他行政部门行政职权，上级政府无权干涉下级政府法定职权，特别是，中央政府的行政长官从法律上无权干预下级政府依法作出的行政行为，信访得到的各种批示除非得到本级机关的支持，根本无得到落实的制度保障。即便有了上级领导的批示，行政责任还需要有作出具体行政行为或者抽象行政行为的政府机关承担责任，这样的情况下，哪个机关会不根据自己的判断作出行政行为呢？

 

　　那么，应该如何解决或者改善信访问题？

 

　　首先必须明确逐步取消信访制度的政治方向。尽管信访可能为信访群众解决一些问题，同时也使信访群众能够保留解决问题的期待，有利于舒缓社会矛盾，但总体上看，信访制度不符合法治国家建设的长远要求，不仅虚耗行政成本，也不利于法治传统的逐步培养和传承，特别是不利于我国以平均主义为核心的公平正义观向以尊重法律制度为核心的有限正义的法治文化转变，使信访成为绝对真理、绝对公平和绝对正义的文化上的归宿，把公平的政治符号指向上级，把不公平的符号留给基层政府，不利于公民对地方自治和社区自治以及自身责任担当的意识的觉醒。当然，要根据社会发展的现实需要，逐步实现信访制度向法制解决的过渡。

 

　　其次，用现有法律工具使信访制度纳入法制化的轨道。法律的价值在于实施。在一些地方政府，信访已经成为常态，而随着信访群众权利意识的觉醒，并不乏申请游行示威等合法方式表达自身诉求者。但是，由于政治稳定是压倒一切的责任，因此，地方公安部门往往不敢轻易批准，往往通过政治工作来解决这类问题。但是，这种做法并不能达到稳定的实际效果。近年来发生的一些事件已经证明了这一点。事实上，通过有效施行游行示威方面的法律规定，同时严格法律执行，既给予信访群众一定的权利表达的空间，又严格保护政府机关办公的正常秩序，应该是法治社会处理和解决这种常态化的信访的有效工具。

 

　　再次，进一步强化公务员职权法定的制度。对于公务员来讲，避免行政处置出现问题，除了执政中要高度重视政治工作和思想工作以外，就是要依法办事。但是，在政府决策过程和公务员作出行政行为的过程中，目前依法办事既没有成为责任，也缺乏具体的操作程序，更缺乏惩治规则。公务员乱作为、不作为往往是通过信访渠道反应上来。在公务员法制比较健全的德国，基层公务人员只能按办事手册办理，对于自己要办的事，能办的事，可以办的事在手册上详细列出，至于职责以外的事，则无论何种情况，皆非自己职权，皆不得办理。在电子化办公的时代，通过技术手段的处理，超出手册的工作，公务员也无法办理。我国政府由于权力过于集中，权力和责任范围划分亦不清楚，致使基层公务员乱作为、不作为的行为经常发生，高层公务员颐指气使的行为也经常发生。公务员虽有职位说明书，却无表格、审批流程和办事流程对其职位权力和责任加以具体化。因此，讲话、批示和会议就不得不成为主要行政方式之一。只有通过职责法定化，才能使基层的问题基层解决，上级的问题上级解决，避免信访在上下级政府之间造成的权限不清、责任不清的问题。

 

　　最后，从文化上大力清除清官文化的影响，培育健康的、以有限正义为核心的法治文化。秋菊打官司一片比较典型地反映了中国传统文化的巨大生命力，为了一个说法，群众可以、而且愿意、并且一定要上访到北京。而现代法治社会中，权利的法律保护总是有限的，正义也总是有限的，往往决定于社会公共财政的能力、政府机关、司法机关的工作能力和人的认识能力。要建立法治国家就必须传达公平正义的理念，但，同时也要明确传达“两审终审制”背后的正义有限的价值观。而事实上，即便是三审、无审终审也是无法达到真正的正义的。也就是说，对于公平来说，权利受损的人往往认为没有最好，只有更好，而公共机关却是只能提供有限正义。因此，达到一个合理的平衡是现实中正义和权利的真谛。没有哪个人是真正的能够上知天文，下知地理的清官。在严格打击腐败、保证公务员队伍基本清廉的前提下，应该认为，基层公务员更能了解真实情况，处理问题更加妥当和合适，要理直气壮地坚持按程序办事，程序终结，事情终结，表达诉求可以依法进行，扰乱秩序则严惩不殆。

 

　　当然，要想从根本上解决信访问题，必须大力提高公务员队伍的整体素质，不断提高公务员行政过程中的民主意识、政治意识，把公民自治当作执政的主要手段、把对经济建设成效的考核逐步转变为对人民社会满意度的考核，使基层公务员和政府真正转到经济和政治两手抓、发展和民生都重视的轨道上来，使改革和发展的速度尽最大可能适应人民群众接受的程度，同时，把舆论监测和处置作为政府的常态化工作，对群众反映的问题及时处置，这样才能从根本上避免社会矛盾的尖锐和信访的发生。